I OSK 3043/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 982/12 w sprawie ze skargi Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku na rzecz Z. Ż. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 3043/12 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 982/12, oddalił skargę Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2012 r., w przedmiocie odmowy przyznania zaimku celowego. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., odmówił przyznania Z. Ż. zasiłku celowego w wysokości 6.000 zł, na remont budynku położonego w D., zniszczonego przez powódź w 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Płocku, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. Ż., wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 567/11, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że organy, odmawiając przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, nie ustaliły - w momencie rozstrzygania sprawy – gdzie umiejscowione jest centrum życiowe Z. Ż.. Organy nie przesłuchały świadków wskazanych przez skarżącą, co uniemożliwiło wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny przesłuchać córkę skarżącej – celem określenia sytuacji mieszkaniowej w Płocku oraz mieszkańców D. – celem wskazania centrum życiowego skarżącej. Sąd podniósł, że organy obu instancji nie ustaliły, czy skarżąca jest osobą, której należy się pomoc określona w art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2013 r. poz. 182; dalej u.p.s.), czy też może ona zaspokoić swoje potrzeby, wykorzystując własne zasoby i możliwości. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., odmówił przyznania Z. Ż. świadczenia w formie zasiłku celowego w wysokości 6.000 zł na pokrycie wydatków związanych z remontem budynku położonego w D., który został uszkodzony przez powódź w 2010 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że Z. Ż. nie spełnia wymogów określonych w ustawie o pomocy społecznej, ponieważ nie utraciła w wyniku powodzi jedynego schronienia. Ustalono, że wnioskodawczyni posiadała przed powodzią lokal mieszkalny w Płocku. Ustalono także, że Z. Ż. otrzymała odszkodowanie z dobrowolnego ubezpieczenia budynku w D. i z tego tytułu wypłacono jej za remont budynku mieszkalnego kwotę 35.961,15 zł, za remont budynku gospodarczego - 8.797,81 zł, a za uszkodzone mienie – 8.000 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie wnioskodawczyni, w którym podała, iż nie jest zameldowana w D.. Zeznania świadków, które miały potwierdzić czy wnioskodawczyni w trakcie powodzi mieszkała w D., nie były jednoznaczne. Organ stwierdził więc, że brak jest niezbitych dowodów, które potwierdzają fakt zamieszkiwania w D.. Wskazano, że Z. Ż. posiadała mieszkanie w Płocku, które zaspokaja jej potrzeby mieszkaniowe. Organ podkreślił, że nie ma znaczenia w sprawie fakt, że skarżąca w 2011 r. przekazała to mieszkanie swojej córce. Podkreślono też, że sytuacja majątkowa wnioskodawczyni jest niewspółmierna do sytuacji innych powodzian, którzy utracili w powodzi cały swój jedyny dobytek. Z. Ż. uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości 3.323,37 zł miesięcznie, otrzymała również odszkodowanie z tytułu ubezpieczenia nieruchomości położonej w D. dotkniętej powodzią, zarówno za szkody w budynku mieszkalnym, jak i budynku gospodarczym, a także uzyskała odszkodowanie za zniszczone mienie ruchome. Zauważono także, że zasiłek celowy nie może być utożsamiany z odszkodowaniem w postaci pełnej rekompensaty szkód czy też podniesieniem standardu danego lokalu mieszkalnego. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. Ż., w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 12012 r., wskazał, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez Sąd, był więc związany, zgodnie z art.153 P.p.s.a., uprzednio zapadłym rozstrzygnięciem, tj. wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 567/11. Sąd I instancji stwierdził, że budynek położony w D., którego współwłaścicielką jest skarżąca, został całkowicie zalany w wyniku powodzi, a w konsekwencji został całkowicie zniszczony. Z. Ż. w momencie powodzi posiadała także mieszkanie w Płocku, w którym mieszkała była zameldowana na stałe. Podkreślono, że skarżąca w wyniku powodzi nie została pozbawiona schronienia, a więc nie jest istotne czy Z. Ż. stale przebywała, czy tylko pomieszkiwała w D.. WSA w Warszawie wskazał, że skarżąca osiąga dochody przewyższające średnią krajową, uzyskała też znaczące wsparcie finansowe w ramach realizacji posiadanej umowy ubezpieczenia. Przesłanką warunkującą przyznanie zasiłku celowego, na podstawie art. 40 u.p.s., jest poniesienie przez osobę lub rodzinę straty, która nastąpiła w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej. Przepisu tego nie można jednak interpretować w oderwaniu od ogólnych reguł przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zawartych w art. 2 ust. 1 i art. 3. ust. 4 u.p.s. Zgodnie z powołanymi przepisami pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne zasoby i możliwości. Świadczona jest jedynie w takich przypadkach, gdy potrzeby ubiegających się o jej uzyskanie mieszczą się w ramach ustawowych celów pomocy oraz, co ważne, w możliwościach organów pomocowych. Sąd I instancji podniósł, że nie każdy podmiot, który poniósł szkodę w rozumieniu art. 40 u.p.s., może i musi uzyskać wnioskowane świadczenie, ponieważ, nawet w przypadku wypełnienia wszelkich warunków przewidzianych ustawą o pomocy społecznej, ich uprawnienia doznają ograniczenia z uwagi na możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej. Zasiłki celowe, przyznawanie na podstawie art. 40 u.p.s., nie mają charakteru odszkodowania za poniesione szkody, powstałe w wyniku zdarzeń losowych. Pomoc przyznawania przez organy pomocy społecznej jest, z racji ograniczonych środków finansowych, kierowana w pierwszej kolejności do osób, które utraciły jedyne miejsce zamieszkania, a które nie są w stanie, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości, same go sobie zapewnić. Podkreślono, że samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej, stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, w sytuacji, gdy osoba ta ma możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych w innym lokalu stanowiącym jej własność, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia jej pomocy. Sąd I instancji uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, odmawiając skarżącej przyznania pomocy z budżetu państwa na remont zniszczonego w wyniku powodzi domu. Organy obu instancji wadliwie oceniły zeznania świadków, które faktycznie potwierdziły fakt zamieszkiwania skarżącej w D., natomiast prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy i właściwie zastosowały art. 40 ust. 2 u.p.s. Uszkodzenia budynku skarżącej, powstałe w wyniku powodzi, nie skutkowały bowiem ograniczeniem możliwości zaspokajania przez nią koniecznej potrzeby życiowej, ponieważ miała ona realną możliwość zamieszkania w swoim własnym mieszkaniu w Płocku. Skargę kasacyjną wniosła Z. Ż., zarzucając: • naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. Sąd I instancji nie uwzględnił stanu faktycznego na dzień wydawania decyzji przez organy obu instancji, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca miała możliwość godne i samodzielnego zaspokojenia potrzeb życiowych; • naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 a i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo wystąpienia naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, że w składzie organu II instancji znajdowała się osoba, która powinna podlegać wyłączeniu; • naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenia skargi pomimo wystąpienia naruszenia przepisów pozwalających na jej uwzględnienie; • naruszanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 - 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje zasiłek celowy, ponieważ posiada inny lokal, stanowiący jej własność, podczas gdy w momencie rozstrzygania sprawy przez organy obu instancji, strona żadnej nieruchomości nie posiadała; • naruszanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 - 2 u.p.s. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organy administracji orzekające w sprawie wydały decyzję w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który został zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Podkreślono, że w składzie organu rozpatrującego sprawę w II instancji orzekała osoba, która powinna podlegać wyłączeniu, ponieważ brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji dotyczącej tej samej sprawy, a uchylonej przez WSA w Warszawie. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły także gdzie mieściło się centrum życiowe skarżącej, oraz czy podlega ona dyspozycji art. 40 u.p.s., w tym przed wszystkim czy jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Organy powinny orzekać w oparciu o na stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, a z akt sprawy wynika, że organy i Sąd I instancji badały stan sprawy istniejący w dniu wystąpienia powodzi i zniszczenia budynku mieszkalnego w D.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jak powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, nie określają jednak formy tych naruszeń. Uznać należy, że zarzut skarżącej, iż w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku orzekającego w przedmiotowej sprawie, była osoba, która na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.), podlegała wyłączeniu. Celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej, przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji, lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienia, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 sygn. akt II GPS 2/06, ZN NSA nr 3 (12)/2007, s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy więc przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie np. stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie. Należy tu wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym orzeczono, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza się członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, był niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok został zrealizowany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu, gdy w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 K.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a K.p.a.). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska - Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011). W przedmiotowej sprawie decyzja SKO w Płocku została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 567/11 i sprawa ponownie trafiła do ponownego rozpoznania. W składzie SKO w Płocku ponowne występowała M. M., a więc doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. Należy więc uznać, że w sprawie wystąpiła przesłanka, która umożliwia uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd I instancji, rozpatrując ponownie sprawę, powinien zatem uwzględnić zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 - 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2013 r. poz. 182; dalej: u.p.s.) są niezasadne. Samo powstanie straty w nieruchomości na skutek zdarzenia losowego, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy osobie, której potrzeby życiowe są zaspokojone w innej miejscowości, niż ta, która została dotknięta klęską. Szkoda zgłoszona przez skarżącą dotyczyła domu położonego w D., w której, jak wynika ze zebranego materiału dowodowego, przebywała czasowo, a w dacie powstania zdarzenia mogącego być podstawą przyznania zasiłku celowego, posiadała mieszkanie w Płocku. Zauważyć należy, że skarżąca dopiero po 6 miesiącach od powodzi, po negatywnym zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie otrzymania zasiłku celowego, przeniosła własność mieszkania w Płocku na rzecz córki. Działanie takie należy uznać za swego rodzaju wybieg, który miałby uzasadnić przyznanie jej zasiłku. Podkreślić tu należy, że zasiłek nie jest rodzajem odszkodowaniem za poniesione straty materialne, ale ma służyć, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s., wspieraniu rodzin, umożliwiając im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Oczywiste jest zatem, że skoro centrum życiowe skarżącej nie znajdowało się w zniszczonym budynku, to jej sytuacja jest lepsza od sytuacji osób, które w wyniku klęski żywiołowej utraciły jedyne miejsce zamieszkania. Z uwagi na rozmiar klęski oraz sytuację finansową Państwa, pomoc musiała być skierowana do tych osób, które w wyniku kataklizmu utraciły cały swój majątek. Za takim stanowiskiem przemawia, określony w art. 7 K.p.a., interes społeczny, który w tym wypadku musi być przeciwstawiony partykularnie pojmowanemu interesowi obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.