I SA/Wa 2158/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2010 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Dzielnicy ]...] z [...] listopada 1977 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...]. nr [...] oraz utrzymującą w ją w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] stycznia 1978 r. zostały wydane naruszeniem prawa i stwierdził, że decyzja Naczelnika [...] z [...] listopada 1977 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] stycznia 1978 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia zaś w części dotyczącej odszkodowania stwierdził nieważność tych decyzji. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że decyzją, z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...], Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...] nr [...], oznaczonej na planie geodezyjnym zaewidencjonowanym w dniu [...] października 1967 r. za nr [...], jako działki nr [...] i nr [...] o pow. [...] m 2, zapisanej w KW nr [...], stanowiącej współwłasność S.W., E.G., H.G. i W.M.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...]. Decyzja z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...], została sprostowana postanowieniem Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...]. Pismem z dnia 27 marca 2006 r. z wnioskiem o stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1978 r. wystąpił W.M. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1977 r. nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...] nr [...], oznaczonej na planie geodezyjnym zaewidencjonowanym w dniu [...] października 1967 r. za nr [...], jako działki nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej współwłasność S.W., E.G., H.G. i W.M. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa. Prezydent Miasta L. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżone decyzje. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak wskazano w decyzji z dnia 1977 r. celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była rozbudowa L., zgodnie z wytycznymi urbanistyczno-architektonicznymi, zatwierdzonymi przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich. Wytycznych urbanistyczno-architektonicznych nie można jednak utożsamiać z decyzją lokalizacyjną. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy wywłaszczenia, nieruchomość ta nie została również objęta decyzją właściwego organu zatwierdzającą plan realizacyjny, gdyż z akt sprawy nie wynika aby decyzja taka funkcjonowała w obrocie prawnym przed wydaniem rozstrzygnięć wywłaszczeniowych. Organ uznał, iż cel wywłaszczenia wskazany w decyzji z dnia [...] listopada 1977 r., jako rozbudowa L., nie spełnia również kryteriów użyteczności publicznej, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym pojęcie celu użyteczności publicznej, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Organ dokonujący wywłaszczenia nie wykazał też niezbędności wywłaszczenia na cel wskazany w ustawie. Z akt sprawy wynika natomiast , iż nieruchomość wywłaszczono w rzeczywistości w celu uregulowania stanu prawnego. Na przedmiotowej nieruchomości nie było już żadnej możliwości wybudowania jakiegokolwiek budynku, gdyż teren ten był zabudowany magazynami, kilkoma budynkami biurowo-mieszkalnymi, garażami i innymi zabudowaniami. Wydanie w takim przypadku decyzji wywłaszczeniowej jest rażącym naruszeniem prawa, ponieważ służyłoby wyłącznie kwestii uregulowania stanu prawnego nieruchomości. W związku z powyższym organ uznał, iż w sprawie rażąco zostały naruszone przepisy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Odnosząc się do kwestii odszkodowania organ zauważył, że skoro brak było podstaw do wywłaszczenia to nie było również podstawa do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, gdy decyzja rozstrzyga o wywłaszczeniu to kwestia odszkodowania stanowi element wtórny do samego wywłaszczenia – bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania. Uwzględniając powyższe okoliczności organ uznał, że kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie ich wydania. Organ odwoławczy ustalił również, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] będące w użytkowaniu wieczystym K.J.. Prawo to zostało przeniesione na K.J. na podstawie umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2005 r. w formie aktu notarialnego, rep. A nr [...]. Tak więc w przedmiotowej sprawie, w części dotyczącej wywłaszczenia, zaszły nieodwracalne skutki prawne, gdyż organ administracji publicznej nie jest władny do podważenia skutków prawnych wynikających z zawarcia umowy cywilnoprawnej. Nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...] z naruszeniem prawa w całości, gdyż w części dotyczącej ustalenia odszkodowania nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skarb Państwa – Prezydenta Miasta L. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wniósł o jej uchylenie względnie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo opisał przesłanki wskazujące na rażące naruszenia przepisów wywłaszczeniowych, zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Jednocześnie jednak nie powołano żadnej przesłanki świadczącej o naruszeniu przepisów regulujących ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt, której wystąpienie oznaczałoby konieczność orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Nie zostało uwzględnione przez organ, że decyzje wywłaszczeniowe, mimo że wydane z naruszeniem prawa, wywołały skutki prawne i nadal pozostają w obrocie prawnym. Organ nadzorczy nie zakwestionował postępowań podjętych przez organy administracji w zakresie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Ponowne zatem postępowanie odszkodowawcze pozostaje, zdaniem skarżącego, w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawnymi i orzecznictwem. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1977 r. którą wywłaszczono przedmiotową nieruchomość, jako cel wywłaszczenia wskazano rozbudowę L. Podstawę materialnoprawną wywłaszczenia stanowił art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) Przepis ten stanowił, że wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędne na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z akt sprawy wynika, że nie została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji jakiejkolwiek na realizację, której uzasadnione byłoby wywłaszczenie. Nieruchomość przedmiotowa nie została także objęta decyzją właściwego organu zatwierdzającą plan realizacyjny. Organ dokonujący wywłaszczenia nie wykazał też niezbędności wywłaszczenia na cel wskazany w ustawie. Z ustaleń organu nadzoru wynika także, że w dacie wywłaszczenia nieruchomość była już w pełni zagospodarowana i zabudowana wieloma budynkami o różnym przeznaczeniu jak magazyny, budynki biurowo-mieszkalne, garaże i inne zabudowania. Organ ustalił, że wobec takiego zagospodarowania nieruchomości nie było już żadnej możliwości wybudowania jakiegokolwiek budynku. Należy się więc zgodzić z organem, że faktycznym celem wywłaszczenia było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Nie stanowi to podstawy wywłaszczenia uregulowanej w art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. i dla takiego celu wywłaszczenie nieruchomości jest niedopuszczalne gdyż uregulowanie stanu prawnego nieruchomości może nastąpić tylko w drodze cywilnoprawnej. Zatem wydanie decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jednakże stwierdzenie nieważności tak wadliwej decyzji nie jest dopuszczalne gdy występuje negatywna przesłanka określona w art. 156 § 2 Kpa. Organ nadzoru prawidłowo stwierdził , że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka jaką jest wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Zostało bowiem ustalone, że objęta wywłaszczeniem nieruchomość znajduję się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, a prawo użytkowania wieczystego zostało przeniesione na podstawie umowy zawartej dniu [...] grudnia 2005 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. A nr [...]. Wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych powoduje, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności takiej decyzji (art. 156 § 2 Kpa) i w takiej sytuacji, zgodnie z treścią art. 158 § 2 Kpa organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Skarżący nie kwestionuje ani tego, że wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa ani tego, że decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki. Mimo, że skarga odnosi się do całej decyzji Ministra Infrastruktury to z uzasadnienia skargi wynika, że w istocie skarżący podważa część rozstrzygnięcia tej decyzji, a mianowicie dotyczącej rozstrzygnięcia o decyzjach wywłaszczeniowych w części rozstrzygającej o odszkodowaniu. Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości skutkuje orzeczeniem o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. W sytuacji gdy do wywłaszczenia nie dochodzi to brak jest podstaw prawnych do orzeczenia o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia. W kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nadzorczym decyzji wywłaszczeniowej orzeczono także o odszkodowaniu. Prawidłowo organ nadzoru stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestia odszkodowania stanowi element wtórny do samego wywłaszczenia i, że bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania. Organ przytacza także treść uchwały NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 14/09, w której stwierdzono, że zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje tym samym zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawartego w takiej decyzji. Jednak z tych prawidłowych ustaleń organ nadzoru wyprowadził błędne wnioski i orzekł w taki sposób, iż stwierdził, że decyzje wywłaszczeniowe organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia zaś w części dotyczącej odszkodowania stwierdził nieważność tych decyzji. Przy czym powodem stwierdzenia wadliwości decyzji w części orzekającej o odszkodowaniu jest wadliwość decyzji w części orzekającej o wywłaszczeniu. Należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego uregulowania w KPA w orzecznictwie przyjmuje się, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. Jednakże takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne tylko w sytuacji gdy tylko część decyzji zawiera wady z art. 156 § 1 KPA, które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć tej decyzji, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Podobnie jest ze stwierdzeniem, że część decyzji wydano z naruszeniem prawa. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe orzeczenie odmienne co do wywłaszczenia i odszkodowania z uwagi na zależność rozstrzygnięcia o odszkodowaniu od rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu gdyż wadliwość orzeczenia w części orzekającej o wywłaszczeniu wywiera wpływ na treść rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. W sytuacji wadliwość decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia powodującej jej nieważność nie jest możliwe pozostawienie w obiegu prawnym części decyzji orzekającej o odszkodowaniu, bo jeżeli nie ma wywłaszczenia to nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania. W takiej sytuacji nie bada się czy odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z prawem, czy dotknięte jest innymi wadami nieważności tylko należy stwierdzić nieważność całej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Stwierdzenie nieważności wywłaszczenia automatycznie powoduje nieważność odszkodowania. Tak więc rozstrzygnięcie o odszkodowaniu podziela los prawny rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu jeżeli stwierdzono nieważność wywłaszczenia. Analogicznie więc należy rozstrzygnąć w sytuacji gdy nie można stwierdzić nieważności wywłaszczenia gdyż do nieruchomości nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Należy wówczas stwierdzić, że całą decyzję wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji zapadło więc z naruszeniem art. 158 § 1 i 2 oraz art. 158 § 2 KPA. Konstrukcja rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji uzasadnia uchylenie jej w całości mimo, że ze względów wyżej wskazanych wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa a decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ nadzoru powinien bowiem wydać decyzje, którą uchyli własną decyzję z [...] stycznia 2010 r. i stwierdzi, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1977 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydenta Miasta zL. z [...] stycznia 1978 r. zostały wydane w całości z naruszeniem prawa. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.