II OZ 1011/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2012 r., II SA/Sz 848/12 odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie wniosku G. B. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 24 września 2012 r., II SA/Sz 848/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (zwany dalej "WSA") odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie wniosku G. B. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego (zwany dalej "wojewodą") z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu WSA wskazał, że wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu odwołania M. J. od decyzji Starosty Polickiego z dnia [...] lutego 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. B. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej na działce nr ew. [...] w L., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji z tej przyczyny, że inwestor zrealizował już inwestycję w całości i uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że pozwolenie na budowę może dotyczyć tylko inwestycji, która dopiero ma być zrealizowana. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi G. B., radcy prawnemu M. S. w dniu 5 maja 2011 r. W dniu 5 lipca 2012 r. G. B. nadał w urzędzie pocztowym skargę skierowaną do WSA na wskazaną wyżej decyzję, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu podniósł, że uchybił terminowi bez swojej winy ponieważ działał bez pełnomocnika (cofnął pełnomocnictwo radcy prawnemu pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r.). Ponadto, w dniu [...] maja 2011 r. został zapewniony decyzją organu nadzoru budowlanego odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, że brak skargi nie wiąże się z żadnymi negatywnymi konsekwencjami prawnymi, czym został wprowadzony w błąd. Tymczasem w dniu 28 czerwca 2012 r. skarżący otrzymał zawiadomienie z dnia 12 czerwca 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Policach (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] maja 2011 r., odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, w którym poinformowano go o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W tym też dniu skarżący powziął wiadomość, że zapewnienie organu, iż pozwolenie na użytkowanie pozostanie w mocy wprowadziło go w błąd i istnieją jednak podstawy do zaskarżenia decyzji wojewody w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (zwany dalej "ZWINB") odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, wniósł o jego oddalenie i odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie. Organ odwoławczy wskazał, że sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] maja 2011 r. odmawiającego wznowienia postępowania nie oznacza jeszcze, że zakończy się ono stwierdzeniem nieważności tego postanowienia. W ocenie organu twierdzenie skarżącego, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu nadzoru budowlanego odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie dowodzi wadliwości decyzji wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest twierdzeniem na wyrost, a skarżący na własną odpowiedzialność nie wniósł w terminie skargi na decyzję wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zmiana zdania w tej kwestii, pod wpływem zapoznania się ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego nieuprawnionego do badania decyzji wojewody nie usprawiedliwia uchybienia terminu do wniesienia skargi do sądu. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, by istniały podstawy do wzruszenia wydanego pozwolenia na użytkowanie, ani tym bardziej decyzji wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. W zaskarżonym postanowieniu WSA wskazał, że skarżący jako przyczynę uchybienia terminu wymienił okoliczność, iż w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. był reprezentowany przez pełnomocnika, któremu wypowiedział pełnomocnictwo pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r. (złożonym w kancelarii prawnej w dniu 5 maja 2011 r.), a więc w dniu doręczenia pełnomocnikowi zaskarżonej decyzji. Jednakże z akt administracyjnych ani z wniosku o przywrócenie terminu nie wynika, by skarżący zawiadomił wojewodę o cofnięciu pełnomocnictwa. W tej sytuacji wojewoda skutecznie doręczył zaskarżoną decyzję pełnomocnikowi skarżącego w dniu 5 maja 2011 r., a zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do WSA na decyzję wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. upłynął z dniem 6 czerwca 2011 r. Cofnięcie pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi skarżącego nie miało wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi i - zdaniem WSA - nie uzasadnia wniosku o jego przywrócenie. WSA wskazał także, iż wydanie postanowienia przez organ nadzoru budowlanego, czy to w trybie zwykłym postępowania administracyjnego czy w trybie nadzwyczajnym, nie uzasadnia przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję wydaną przez organ administracji budowlanej, nawet w sytuacji, gdy akty te wydano w postępowaniach dotyczących tej samej inwestycji i zostały skierowane do tej samej strony. Są to bowiem odrębne, dwuinstancyjne postępowania administracyjne, toczące się przed innymi organami administracji, kończące się wydaniem oddzielnych aktów administracyjnych, z których każdy podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu. Wnosząc zażalenie G. B. zarzucił WSA naruszenie przepisu art. 86 § 3 ppsa poprzez nieuznanie, że skarżący bez swojej winy nie dochował terminu do złożenia skargi na decyzję wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r., podczas gdy to z winy organu administracji wynika niezłożenie przedmiotowej skargi, z uwagi na oczywiste wprowadzenie skarżącego w błąd zarówno co do skutków uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i fakt składania zapewnień o braku możliwości uwzględnienia jej przez organ sądowy nadzorujący pracę administracji. Biorąc powyższe pod uwagę wnoszący zażalenie zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i nadania sprawie dalszego biegu w celu merytorycznego rozpoznania skargi. W uzasadnieniu wskazano, że WSA błędnie ustalił stan faktyczny w zakresie wydanych postanowień co do wzruszenia pozwolenia na użytkowanie budowli składającej się z fundamentu oraz stalowego masztu stanowiących elektrownie wiatrową wraz z niezbędną infrastrukturą. Otóż ZWINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdził nieważność postanowienia PINB z dnia [...] maja 2011 r., znak [...] odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budowli, a to w odniesieniu do decyzji wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...] uchylającej w całości decyzję Starosty Powiatu Polickiego z dnia [...] lutego 2010 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego (elektrowni wiatrowej). Zdaniem autora zażalenia oznacza to, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budowli będzie się toczyć dalej, co potwierdza stanowisko skarżącego odnośnie zapewnień o braku podstaw do składania skargi na decyzje i stanowi o wprowadzeniu skarżącego w błąd, bowiem kolejne zapewnienie organów władzy administracyjnej o braku podstaw do wznowienia postępowania o pozwoleniu na użytkowanie obiektu okazuje się nieprawdziwe. Po raz kolejny okazać się może, że organ co innego będzie zapewniał, a co innego zostanie zawarte w decyzjach lub postanowieniach. Zatem wobec argumentów zawartych zarówno we wniosku o przywrócenie terminu jak i w skardze istnieje podstawa do rozpoznania skargi na decyzje wojewody. Zdaniem G. B. kwestia zawinienia skarżącego rozpatrywana powinna być w niniejszej sprawie w oparciu o zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej. Skoro organy administracji zapewniają obywatela o braku podstaw do skarżenia decyzji, a skarżący udał się do organu wydającego decyzję i był zapewniony o braku podstaw do skargi oraz o braku negatywnych konsekwencji związanych z wydaniem decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę, w tym także o braku podstaw do uchylania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, po czym wznawia się postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie i nie wydaje się decyzji merytorycznej, w oparciu o którą pozwolenie na użytkowanie jest utrzymane w mocy - to takie działanie należy traktować jako niezawinione przez skarżącego oraz wprowadzające go w błąd. Tym samym uzasadnia to przywrócenie terminu do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 86 § 1 ppsa, jeżeli strona uchybiła terminowi, jego przywrócenie możliwe jest jedynie wówczas, gdy uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. W judykaturze już od dawna przyjmuje się, iż brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy i przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet drobnym zaniedbaniem. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Zatem przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W orzecznictwie przyjęto, że nie uzasadniają przywrócenia uchybionego terminu niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, czy też nieznajomość prawa. W świetle powołanego przepisu i okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie uprawdopodobnił w przekonujący sposób, iż uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez jego winy. Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") akceptuje rozstrzygnięcie WSA, a zawarte w uzasadnieniu postanowienia WSA argumenty uznaje za własne. Należy więc wskazać, że wydanie postanowienia przez organ nadzoru budowlanego, czy to w trybie zwykłym postępowania administracyjnego, czy w trybie nadzwyczajnym, nie uzasadnia przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję wydaną przez organ administracji budowlanej, nawet w sytuacji, gdy akty te wydano w postępowaniach dotyczących tej samej inwestycji i zostały skierowane do tej samej strony. Są to bowiem odrębne, dwuinstancyjne postępowania administracyjne, toczące się przed innymi organami administracji, kończące się wydaniem oddzielnych aktów administracyjnych, z których każdy podlega odrębnemu zaskarżeniu do Sądu. Skoro postanowienie WSA z dnia 24 września 2012 r. jest poprawne i zgodne z prawem, to mając te względy na uwadze NSA, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ppsa oddalił zażalenie.