II GW 11/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą D. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. w przedmiocie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania T. K. od decyzji Starosty J. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Pismem z dnia [..] czerwca 2012 r. Wojewoda [..] wniósł, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.), o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [..] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej SKO) jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [..] z dnia [..] marca 2012 r. nr [..] w przedmiocie udzielenia koncesji Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo-Usługowemu [..] , na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [..] , położonego na działkach nr [..] i [..] obręb [..], gmina [..], powiat [..], województwo [..]. Spór ten zaistniał na tle następującego stanu faktycznego: Po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego [..] Starosta [..] udzielił koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [..] położonego na działkach nr [..] i [..] obręb [..] , gmina [..] , powiat [..], województwo [..]. T. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. SKO w L. na podstawie przepisu art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) przekazał Wojewodzie [..] według właściwości odwołanie do rozpatrzenia. W odwołaniu wskazał, że skoro w myśl art. 103a ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego wynikające z przepisów ustawy zadania starostów są zadaniami z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym do prowadzenia postępowania odwoławczego jest wojewoda, na podstawie ogólnej właściwości tego organu. Pismem z dnia [..] czerwca 2012 r. Wojewoda [..] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...], a SKO w L. poprzez wskazanie jako właściwego SKO w L. Uzasadniając wniosek wskazał że zgodnie z art. 103a ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.), wynikające z przepisów ustawy zadania starostów są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Stosownie do regulacji art. 17 pkt 1 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego zarówno wówczas, gdy te rozstrzygają w sprawach z zakresu zadań własnych samorządu jak i w zleconych im sprawach administracji rządowej, pod warunkiem, że przepis szczególny nie stanowi inaczej. W związku z powyższym wobec tego, iż obecnie nie ma przepisu szczególnego przewidującego odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 kpa zdaniem Wojewody [..] organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Samorządowe kolegium Odwoławcze w L., niezależnie od tego jakie wykonuje zadania. W odpowiedzi na wniosek Wojewody [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o wskazanie Wojewody [..] jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [..] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. W ocenie SKO w L., skoro zadania starostów wynikające z art. 103a Prawa geologicznego i górniczego są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a do wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej, to wojewoda jest właściwy do rozpoznania odwołania od wskazanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestie dotyczącą sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. W sprawie istnieją więc podstawy do rozstrzygnięcia sporu o właściwość. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, jaki organ w niniejszej sprawie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., w myśl którego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego-samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższy przepis stanowi zasadę dla określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), o ile jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). W świetle orzecznictwa, przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Jak wynika z art. 20 k.p.a., właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280, a także wspomniane postanowienie z dnia z dnia 15 listopada 2011 r). Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, na podstawie której Starosta [..] wydał decyzję w pierwszej instancji, nie określa organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania odwołania od takiej decyzji. Sprawa ta mieści się w zadaniach samorządu powiatowego, którego zasady ustrojowe reguluje ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W myśl przepisu art. 38 ust. 1 tej ustawy w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 3 wspomnianej ustawy od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ma żadnych uzasadnionych powodów, a w szczególności wyraźnego przepisu prawa, który jako lex specialis kwestię ustalenia organu wyższego stopnia regulowałby odmiennie niż wynika to, zarówno z przepisu art. 17 pkt 1 k.p.a., jak i art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, a także przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Za takie przepisy, jak to trafnie wywodzi Wojewoda [..], nie mogą być uznane art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Co prawda, wspomniana ustawa wśród organów wykonujących zadania administracji rządowej w województwie wymienia również starostę, jeżeli wynika to z odrębnych ustaw (art. 2 pkt 5). Niemniej, ustawa ta do właściwości funkcjonalnej wojewody nie włączyła kompetencji do rozpoznawania odwołania od decyzji starosty w omawianej kategorii spraw. Zatem, ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie uczyniła wojewodę organem wyższego stopnia w stosunku do starosty. Określając pozycję wojewody, jako organu odwoławczego, w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy odwołano się jedynie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem w realiach niniejszej sprawy wchodzi tutaj w grę art. 17 pkt 1 k.p.a., który nie zmienia ogólnych reguł, iż to samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego. Z przedstawionych wyżej względów, podzielając pogląd Wojewody [..], a także stanowisko wyrażone w powołanym postanowieniu z dnia [..] listopada 2011 r. sygn. akt. [..], Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w l., jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od wspomnianej decyzji Starosty [..]