II OSK 226/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1048/12 w sprawie ze skargi F. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz skarżących kwotę 774 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] grudnia 2009 r. E. D. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent m. st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...].08.2010 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla tej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. D. podnosząc m.in., że wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [...] w odległości 10 m od granicy działki, powoduje, że do zabudowy pozostaje wąski i długi pas o szerokości 11 m, ponieważ pas o szerokości 4 m od południowej granicy przedmiotowej działki dla ścian z otworami okiennymi wyłączają przepisy prawa. Na dwóch sąsiednich działkach przy ul. [...] i [...] występuje bardzo wysoka zabudowa w ostrych granicach działki, ograniczająca dopływ światła. Decyzją nr [...] z dnia [...].05.2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustalił następujące warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji: - nieprzekraczalna linia zabudowy wg załącznika nr 1 do decyzji, - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej i istniejącej w stosunku do powierzchni działki /terenu inwestycji do 0,35, - szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej: do 25 m, - wysokość elewacji frontowych budynków do 10 m, - geometria dachu - dach płaski lub wielospadowy, spadek dachu do 45° - wysokość do kalenicy budynków do 12 m, - dopuszczono usytuowanie planowanego budynku bezpośrednio przy granicy lub w odległości 1,5 m od granic działki, - ewentualne ogrodzenia powinny być projektowane jako ażurowe z podmurówką o maksymalnej wysokości 0,5 m o łącznej wysokości 1,80 m. Wyklucza się ogrodzenia z odlewów betonowych oraz imitacje materiałów. Dodatkowo wskazano, iż szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 109 z 12 maja 2004 r.). Od decyzji odwołał się F. M. podnosząc, że linia zabudowy, ze względu na przebiegający rurociąg gazowy, ustalona została z pogwałceniem prawa budowlanego i nie zachowaniem bezpieczeństwa sąsiadów. Ponadto stwierdził, że jako sąsiad nie wyraża zgody na usytuowanie budynku przy granicy działki w odległości 1,5 m. Wskazał również, iż na działce nr [...] nie znajduje się od 2 lat żaden budynek. Odwołanie zostało uzupełnione pismem z dnia [...] października 2011r. w którym odwołujący wskazał, iż domaga się zmiany zapisu decyzji dotyczącego usytuowania planowanej inwestycji bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5 m od niej. O ile bowiem granica działki oznaczona w decyzji literami A-B,B-C,C-D i E-D na odcinku E-D częściowo posiada przy granicy budynek garażowy, to w tej części gdzie nie ma tegoż budynku nie powinno być dopuszczonej zabudowy w granicy. Ponadto wskazał, że dopuszczenie na działce o szerokości 30 m zabudowy o szerokości elewacji frontowej do 25 m powoduje, iż pozostaje jedynie 5 m. W sytuacji zatem gdy nieprzekraczalna linia zabudowy od strony granicy działki A-B nakazuje usytuowanie budynku w odległości 3 m, to planowany budynek usytuowany zostanie w odległości w konsekwencji 1 m albo w granicy z działką E-D. Uniemożliwi to w przyszłości możliwość zagospodarowania odwołującemu jego działki poprzez ewentualną jej rozbudowę, jak również spowoduje zacienienie jego działki. Powyższe narusza zaś zasadę dobrego sąsiedztwa. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania F. M. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. St. Warszawy z dnia [...].08.2011 r. W uzasadnieniu decyzji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ przywołał treść art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że ustawa o planowaniu przestrzennym zobowiązała ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do ustalenia w drodze rozporządzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) organ administracji wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) i wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W przedmiotowej sprawie w ocenie organu po przeprowadzeniu analizy obszaru i prawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego organ I instancji ustalił, warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, iż decyzja w sposób wystarczający precyzuje warunki, jakie należy, spełnić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, iż wszelkie techniczne zagadnienia dotyczące planowanej inwestycji nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Po dokonaniu analizy akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji skład orzekający uznał, że brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak również do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnieśli M. M. i F. M. zaskarżając ją w całości oraz podnosząc: - naruszenie prawa materialnego - art. 59 ust. 1, art. 60 oraz 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych w podstawie decyzji z dnia [...].08.2011 r. przepisów, naruszających uzasadniony interes skarżących, w sytuacji gdy utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ze szkodą dla skarżących będzie miało wpływ na dalsze postępowanie, gdyż decyzja ta będzie stanowić podstawę dla przyszłej decyzji o pozwoleniu na budowę, - naruszenie prawa materialnego - art. 59 ust 1, art. 60 oraz 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w wyniku uznania, że analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż zostały spełnione przesłanki na ustalenie warunków zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy nie został uwzględniony fakt, iż zamierzona inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, narusza uzasadniony interes skarżących, - naruszenie prawa materialnego - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego pod kątem zbadania uciążliwości planowanej inwestycji i jej wpływu na nieruchomości sąsiednie, a przez to załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących oraz nieprzeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli od organów administracji oraz ich świadomość i kulturę prawną, - naruszenie prawa materialnego - § 12 ust. 2 w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dopuszczenie sytuowania budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, precyzując w sposób wystarczający warunki, jakie należy spełnić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, przekraczając tym samym kompetencje organu na etapie ustalania warunków zabudowy w zakresie precyzyjnego ustalenia, jaka ma być odległość budynku od granicy działki sąsiedniej, - nieprawidłową ocenę zaskarżonej decyzji poprzez zastosowanie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., - wady prawne zaskarżonej decyzji, gdyż w jej uzasadnieniu SKO nie odniósł się szczegółowo do twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniu, wręcz je pomijając bez wskazania przyczyn, a które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisów postępowania gdyż SKO, jako organ odwoławczy niepoprawnie ocenił zebrane dowody i na ich podstawie dokonał nietrafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził nie w pełni prawidłowe rozważania prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy dokonał ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Za niewystarczające uznał przywołanie przez organ odwoławczy przepisów prawa, orzecznictwa oraz stwierdzenie cyt. iż "W przedmiotowej sprawie w ocenie organu po przeprowadzeniu analizy obszaru i prawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego organ I instancji ustalił, warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.." i "Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, iż decyzja w sposób wystarczający precyzuje warunki, jakie należy, spełnić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, iż wszelkie techniczne zagadnienia dotyczące planowanej inwestycji nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy", "Po dokonaniu analizy akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji skład orzekający uznał, że brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak również do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji". Powyższe, w ocenie Sądu, wskazuje, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy co do meritum, nie przeprowadził ponownie szczegółowej i rzetelnej jej oceny zgodnie z przywołanymi przez siebie przepisami prawa tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie rozpoznał także zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu i piśmie z dnia [...] października 2011 r., stanowiącym jego uzupełnienie, w którym powołując się na § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skarżący wskazywał na wiążącą moc ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczenia zabudowy w granicy działki lub 1,5 m od granicy. Zaniechanie wyczerpującego uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy, w zakresie przyjętych przez organ I instancji ustaleń warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w tym m.in. dla dopuszczenia (na co zwraca szczególną uwagę strona skarżąca) możliwości zabudowy bezpośrednio w granicy działki lub w odległości 1,5m od niej, przy jednoczesnym wskazaniu na możliwość realizacji dachu wielospadowego ze spadkiem o wartości 45°, stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a) jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a), co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, rozpozna ją merytorycznie oraz odniesie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i jego uzupełnieniu, a swoje stanowisko umotywuje zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy wobec braku wskazania, że uchybienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisom ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego tj. art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona. W świetle powołanego przez autora skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Podkreśla się bowiem, że sąd nigdy nie może mieć absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie określonych przepisów proceduralnych, np. o postępowaniu dowodowym. Można zatem przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś w: T.Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305-306). W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że dostrzegając, iż postępowanie prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchybiało normom i zasadom wyrażonym w art. 107 § 3, art. 15, art. 11, art. 8 k.p.a., Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Charakter wadliwości, których organ nie kwestionuje, nie mógł zostać uznany za nieistotny, pozostający bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Stwierdzenie, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy co do meritum, nie przeprowadził ponownie szczegółowej i rzetelnej oceny stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do przywoływanych uregulowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogło prowadzić – jak wywodzi pełnomocnik organu – do oddalenia skargi i uznania za prawidłową zaskarżoną decyzję. Stwierdzić również należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada normie zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł wszelkie istotne elementy, przedstawiając w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy oraz dokonując jego oceny. Zawarta w uzasadnieniu argumentacja została sformułowana w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Skoro zatem podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstaw do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.