II SA/Bd 593/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [..] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...], decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej zwanej Pr.bud.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej zwanej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. B.: 1. zatwierdził projekt budowlany zamienny: nadbudowy budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na usługowy na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...]; 2. udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych; 3. nałożył obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej nadbudowy budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wywodził, że przedmiotowa decyzja podjęta została wskutek uchylenia decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] decyzji PINB Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w tym samym przedmiocie. W związku z powyższym, wypełniając zalecenia uchylającej decyzji WINB z dnia [...] listopada 2011 r., przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji wystąpił do Prezydenta Miasta [...], jako organu właściwego w sprawie zagospodarowania przestrzennego miasta, o zajęcie stanowiska w kwestii, czy projekt budowlany zamienny należy uznać za zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...], znak [...] wydaną przez Prezydenta Miasta [...] dnia [...] lipca 2009 r. w zakresie dotyczącym obsługi komunikacyjnej działki. Do Miejskiego Zarządu Dróg natomiast wystąpiono o wyjaśnienie, czy oba zjazdy z działki nr [...], tzn. z ul. [...] i z ul. [...] są zgodne z warunkami i uzgodnieniem udzielonym przez MZD w [...] - jako zarządcę obu dróg. Na oba z powyższych pytań organ uzyskał odpowiedzi pozytywne. Ponadto w uzasadnieniu decyzji odniesiono się do zastrzeżeń i uwag zawartych w piśmie J. L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ w tym zakresie wskazał, że: odnośnie "braku poszanowania oszczędnego korzystania z terenu" organ zwrócił się do Urzędu Miasta [...] z zapytaniem, czy samowolnie dokonane zmiany w zakresie zagospodarowania terenu działki będzie można uznać za zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].07.2009 r. w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Na tak postawione pytanie organ otrzymał odpowiedź, z której wynika że "zmiany dokonane w trakcie realizacji inwestycji w zakresie utwardzenia części terenu w miejsce terenów zielonych nie są sprzeczne z ustaleniami w/w decyzji o warunkach zabudowy"; odnośnie konieczności uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy na zaprojektowane 4 miejsca postojowe - zgodnie z art. 29.1 pkt 10 Pr. bud. budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk nie wymaga pozwolenia na budowę, a zatem stosownie do art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie wymagają m. in. roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę; odnośnie kwestii wód opadowych z utwardzonego terenu działki - odprowadzenie wód powierzchniowych z terenu działki odbywa się poprzez istniejącą studnię chłonną wskazaną na projekcie zagospodarowania terenu działki, a taki sposób dopuszczony jest przez Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; odnośnie zawarcia zapisu w decyzji zatwierdzającej projekt zamienny zabraniającego "prowadzenia działalności gospodarczej poza budynkiem" - organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji w takim zakresie, gdyż treść i ramy przedmiotowej decyzji wyznacza zapis art. 51 ust. 4 Pr.bud. Wobec oceny całokształtu materiału dowodowego, organ I instancji uznał za udowodnione, że przedstawiony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w art. 34 Pr.bud., a także jest zgodny z intencją decyzji o warunkach zabudowy i orzekł jak wyżej. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. J. L. wniósł od powyższej decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zawarł w nim szereg zarzutów, które następnie powtórzył w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji uznać należy za zasadne i zgodne z prawem. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 4 Pr.bud., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona oraz w decyzji tej nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ pierwszej instancji sprawdził wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., tj. zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami i zaskarżoną decyzją zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz w piśmie skarżącego z dnia [...] marca 2012 r. organ wyjaśnił, że projekt zamienny obejmuje nadbudowę budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na usługowy. W/w projekt uznano za zgodny z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku mieszkalnego o część usługową wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na usługowy. Ponadto wskazano, że zaskarżona decyzja dotyczy istniejącego budynku oraz jego nadbudowanej części i wyklucza możliwość prowadzenia działalności poza w/w budynkiem. Zatwierdzony projekt budowlany (w tym projekt zagospodarowania działki) nie przewiduje wykorzystania terenu przyległego do budynku na potrzeby prowadzonej działalności usługowej. Zgodnie z zatwierdzonym projektem, otoczenie budynku stanowić mają tereny zielone i utwardzone oraz cztery miejsca parkingowe. W projekcie zagospodarowania terenu przewidziano powierzchnię terenów utwardzonych około [...] m2, natomiast nie określono procentowo terenów zielonych - biologicznie czynnych, więc projekt zagospodarowania terenu nie jest w opinii organu odwoławczego sprzeczny z ustaleniami w/w decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do zarzutu zawartego w piśmie skarżącego z dnia [...] marca 2012 r., iż utwardzenie terenu, polegające na ułożeniu kostki betonowej typu [...] na podbudowie betonowej jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr.bud. wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zaliczono do robót budowlanych. W kwestii prowadzenia na terenie przedmiotowej działki działalności gospodarczej ([...]), wyjaśniono skarżącemu, że organ I instancji, w zaskarżonej decyzji poinformował go, że sprawa ta nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. J. L. wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego, polegające na zakwalifikowaniu samowoli budowlanej do robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej; 2. rażące naruszenie art. 33 Pr.bud., poprzez nieuwzględnienie całego zamierzenia budowlanego w projekcie budowlanym zamiennym; 3. rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., poprzez pominięcie braku zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 4. rażące naruszenie art. 71 Pr.bud., poprzez dopuszczenie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganych pozwoleń właściwego organu; 5. rażące naruszenie art. 81 Pr.bud. poprzez zaniechanie nadzoru i kontroli ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego; 6. rażące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego; 7. rażące naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej; 8. rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 66 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie obligatoryjnego obowiązku zawieszenia postępowania, a także rozpoznanie sprawy nienależącej do właściwości organu; 9. rażące naruszenie art. 106 k.p.a. polegające na uzyskaniu opinii innego organu bez wymaganej formy prawnej. W odniesieniu do pkt 1 zarzutów skargi, strona podniosła, że mając na uwadze zapis art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Pr.bud., utwardzenie betonem i wyłożenie kostką typu [...] około [...] m2 terenu działki nr [...] jest w myśl w/w przepisów budowlą, a tym samym obiektem budowlanym nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury. Wybetonowany i wyłożony kostką teren działki sąsiedniej służy inwestorowi za autokomis, związany z prowadzoną przez niego działalnością usługową. W związku z powyższym wymaga pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie przez WINB wybetonowanych, a następnie wyłożonych kostką typu [...] 98% działki bez wymaganych prawem pozwoleń jako utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud., uznał skarżący za rażące naruszenie przepisów. W zakresie pkt 2 strona wskazała na brak w projekcie budowlanym zamiennym dobudowanej do budynku mieszkalnego klatki schodowej. Obiekt uwidoczniony jest wyłącznie na mapie projektu zagospodarowania terenu działki, dołączonej do projektu budowlanego zamiennego. Ponadto z projektu tego wynika, że dobudowana klatka schodowa nie zachowuje odległości 3 m od granicy działki skarżącego, co stoi w sprzeczności z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W odniesieniu do pkt 3 skargi, skarżący zarzucił wydanej decyzji, w związku z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, brak zgodności tego projektu z warunkami zabudowy terenu, tzn.: - na stronie 3 pkt 3 projektu budowlanego zamiennego powierzchnia pod zabudowę w granicach działki wynosi [...] m2 pomimo, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu numer [...] pkt [...] z dnia [...] lipca 2009 r., określa wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki maksymalnie 38%, natomiast na stronie 4 pkt 5 projektu budowlanego zamiennego zestawienie powierzchni terenu w granicach działki nr [...] wynosi [...] m2. Wynika z tego, że projekt budowlany zamienny uwzględnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na ponad 98 %; - brak doprowadzenia zgodności projektu budowlanego zamiennego w kwestii obsługi komunikacyjnej. Jak zauważyła strona, nadal w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pkt 2.1. podpunkt b, w zakresie komunikacji widnieje zapis: "obsługa komunikacyjna obiektu powinna odbywać się poprzez istniejący zjazd z ul. [...]". Uzasadniając zarzut nr 4 skargi skarżący zwrócił uwagę, że pomimo wielokrotnych interwencji w PINB w [...], w związku z użytkowaniem obiektu budowlanego, na którym samowolnie dokonano zmiany sposobu użytkowania bez wymaganych prawem pozwoleń, organ nadzoru budowlanego, nie reaguje twierdząc, że prowadzenie działalności usługowej (gospodarczej) na terenie, który poprzez utwardzenie warstwą betonu i kostką brukową typu [...] stanowi obiekt budowlany, nie leży w jego kompetencji pomimo, że właściciel działki nr [...] w całym toku postępowania (12 miesięcy), w opinii skarżącego, rażąco narusza art. 61 Pr.bud. W zakresie pkt 5, strona podniosła, że PINB w [...], pomimo wielokrotnych interwencji, nie podjął działań przewidzianych prawem - art. 81 Pr.bud. i nie dokonał kontroli, w związku z czym skarżący zwrócił się do innego organu, który wszczął postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu, o czym pismem z dnia [...] listopada 2011 r. poinformował PINB w [...]. W dniu [...] lutego 2012 r. organ Urzędu Miasta [...] przeprowadził kontrolę na terenie działki i sporządził protokół z oględzin. PINB w [...] wiedząc o przeprowadzonej kontroli i pomimo tego nie czekając na wyniki, w tym samym dniu, wydał zaskarżoną decyzję. Podczas kontroli, na utwardzonym placu znajdowało się 17 sztuk samochodów, w związku z prowadzoną działalnością usługową przez właścicieli działki. Zdaniem skarżącego, PINB w [...] w sposób rażący naruszył w tej sytuacji nałożone na niego obowiązki, wynikające z art. 81 Pr.bud., szczególnie w kwestii bezpieczeństwa ludzi i mienia. W kwestii pkt 6 skargi skarżący wskazał na stanowisko PINB w [...], jakoby wykonane roboty budowlane, polegające na utwardzeniu terenu poprzez zerwanie warstwy humusu, wylanie około 20 cm warstwy betonu, a następnie powiązanie z betonem ułożonej kostki brukowej typu [...] i osadzenie krawężników na powierzchni około [...] m2, nie wymagało pozwolenia na budowę, w oparciu o twierdzenie, że inwestor zaprojektował tylko 4 miejsca postojowe a utwardzenie terenu działki nie wymagało jakichkolwiek pozwoleń. Skarżący przytoczył przykłady orzecznictwa sądowego, prezentujące odmienne stanowisko w tej sprawie. Ponadto wątpliwości strony wzbudziło to, że WINB w [...], zatwierdzając projekt budowlany zamienny i wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., zupełnie zignorował niektóre zapisy zawarte w projekcie (dopuszczalny procent zabudowy działki; przylegający do ogrodzenia śmietnik, nie ujęty w projekcie zagospodarowania terenu działki, a istniejący w projekcie budowlanym zamiennym; niezrozumiały dla skarżącego, odręcznie dokonany na stronie 3 pkt 4 projektu budowlanego zamiennego zapis "4 stanowiska"; oznaczone odręcznie symbolem "TU" w projekcie zagospodarowania terenu działki miejsca postojowe, znajdujące się na całym terenie działki). W pkt 7 skargi strona zwróciła uwagę na nieprawdziwe bądź błędne informacje i pouczenia, udzielane przez PINB (informacja zawarta w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., iż PINB w [...] "nie prowadzi postępowania w sprawie zjazdu z ul. [...] na działkę przy ul. [...]", w zestawieniu z wydaniem w dniu [...] lutego 2012 r. zaskarżonej decyzji, a także nieprawidłowe pouczenie o terminie odwołania, zawarte w piśmie organu z dnia [...] marca 2012 r.). W odniesieniu do pkt 8 skarżący uznał, że wobec złożenia przez niego, w dniu [...] lutego 2012 r. wniosku o wznowienie postępowania, dotyczącego w/w zjazdu z ul. [...], mając na względzie zapisy art. 97 k.p.a., PINB w [...] zobowiązany był zawiesić postępowanie i poczekać na rozstrzygnięcie zagadnienia przez inny organ, a nie uznać się niewłaściwym w kwestii wniesionego podania. W ostatnim z podniesionych zarzutów – pkt 9 skargi, strona zwróciła uwagę na to, iż wobec wniosku PINB do Prezydenta Miasta [...] o zajęcie stanowiska w kwestii zgodności zatwierdzonego projektu z decyzją o warunkach zabudowy, stanowisko Prezydenta winno mieć postać postanowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie oraz jego argumentację. Organ wskazał także, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego oraz zmiany sposobu użytkowania części budynku. Sprawę zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o zmianie warunków zabudowy prowadzi Prezydent Miasta [...]. PINB prowadzi natomiast sprawę w trybie art. 51, dotyczącą istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. W sprawie dobudowy klatki schodowej organ wyjaśnił, że projekt rozbudowy przedmiotowego budynku dobudowy tego elementu nie przewidywał. Widoczny na mapie projektu zagospodarowania działki wiatrołap, ze schodami zewnętrznymi, istniał wcześniej, co potwierdza inwentaryzacja budowlana według stanu na dzień [...] listopada 2009 r. Ponadto zabudowa komunikacyjna, w świetle zebranego materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji jest w ocenie organu zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, a utwardzenie terenu nie jest obiektem budowlanym – nie można więc było dokonać samodzielnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty podlegały uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób prowadzący do naruszenia prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Organ I instancji w nieprawidłowy sposób ograniczył przedmiot swojego postępowania w kwestii rozbudowy budynku mieszkalnego o część usługową wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na usługowy przy ul. [...] w [...] (vide zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...].03.2011 r., k. [...] akt organu II instancji) do zmian jedynie w obrębie samego budynku, podczas gdy z całokształtu sprawy wynikało, że kontrola organu winna dotyczyć całego zamierzenia, jakim było niewątpliwie powstanie na terenie nieruchomości autokomisu. W tym właśnie celu inwestor dokonał zmiany przeznaczenia części budynku i jego nadbudowy, ale działania te obejmowały również przystosowanie w tym celu terenu nieruchomości poprzez jego utwardzenie polbrukiem. Należało zatem rozważyć, czy zrealizowana przez inwestora inwestycja polegała wyłącznie na utwardzeniu powierzchni działki, czy też doprowadziła do wykonania obiektu budowlanego (budowli), a mianowicie parkingu przeznaczonego do prowadzenia komisu samochodowego. Decydując o potraktowaniu przedmiotowego placu jako budowli należało ocenić, czy urządzona nawierzchnia, tj. wykonany z polbruku plac, na którym znajdują się przeznaczone do sprzedaży samochody (kilkanaście sztuk), tworzą wraz z przebudowaną i dostosowaną do prowadzenia działalności gospodarczej częścią budynku całość techniczno-użytkową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 Pr.bud. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest reprezentowany pogląd, że do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego można zaliczyć położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodu. Obiektem budowlanym może być także nałożenie na powierzchnię gruntu warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej, ale związanej betonem (zob. wyroki NSA IV SA 887/90, II SA/Wr 895/97). Bez wątpienia sporna sama utwardzona nawierzchnia nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, biorąc jednak pod uwagę jej przeznaczenie (składowanie samochodów w celu ich sprzedaży) i fakt dostosowania budynku do potrzeb sprzedaży samochodów, musi prowadzić do wniosku, że można je uznać za całość techniczno-użytkową, a w konsekwencji za obiekt budowlany w rozumieniu wskazanego przepisu. Nie bez znaczenia jest tutaj również zakres prac związanych z utwardzeniem terenu, albowiem obejmowały one prawie całą powierzchnię działki, tj. ponad [...] m2. Obiekty budowlane z kolei stanowią przedmiot robót budowlanych, co oznacza, że prace związane z ich realizacją (powstaniem) wyczerpują w istocie pojęcie budowy stanowiącej element definicji pojęcia roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 7 Pr.bud. wobec braku wyjątków przewidzianych w art. 29 i art. 30 cyt. ustawy na nadbudowę budynku łącznie z wykonaniem utwardzenia terenu poprzez wyłożenie go polbrukiem konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, którego, co jest w sprawie bezsporne, inwestor nie uczynił. Z tego względu czynności organu ograniczające się jedynie do kwestii związanych z nadbudową budynku bez uwzględnienia utwardzenia otaczającego go terenu, było nieprawidłowe. Organ winien bowiem potraktować wszystkie dokonane przez inwestora zmiany jako całość wymagającą uzyskania jednego pozwolenia na budowę, co z kolei uzasadniało konieczność przedłożenia przez inwestora pozwolenia na budowę obejmującego również utwardzenie terenu, którego niewątpliwie nie posiadał on, a w dalszej kolejności projektu zamiennego dotyczącego tego samego zakresu robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud.). Oddzielenie kwestii nadbudowy budynku od utwardzenia terenu prowadziło do nieprawidłowej oceny prac wykonanych przez inwestora i do mylnego wniosku, że to utwardzenie nie będzie wymagało pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. W tym miejscu należy stwierdzić, że niejasne z prawnego punktu widzenia było zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji określenie, iż utwardzenie powierzchni gruntu zaliczono do robót budowlanych. Skoro bowiem roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to dlaczego organ stwierdził, że takiego pozwolenia te roboty nie wymagały. Dopiero zakwalifikowanie robót budowlanych do jednego z wyjątków zawartych w art. 29 Pr.bud. uzasadnia przyjęcie stwierdzenia, że nie wymagają one pozwolenia na budowę. Dodatkowy argument przemawiający za koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie utwardzenia terenu stanowi treść art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr.bud., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Co prawda z projektu zamiennego wynika, że przewidziano na terenie działki 4 miejsca postojowe, to w świetle tego, że utwardzony teren zajmuje ponad [...] m2, takie stwierdzenie zawarte w projekcie winno skłonić organ do podjęcia jego oceny. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że na terenie działki znajduje się kilkanaście samochodów, nie ulega zatem wątpliwości, że już tylko z tego powodu utwardzenie terenu, którego konsekwencją było powstanie kilkunastu miejsc postojowych, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazać również należy, iż organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych wskazał, że inwestor wykonał utwardzenie działki z kostki betonowej, co jest niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w szczególności z projektem zagospodarowania terenu działki i bilansem terenu. Organ wskazał wówczas, że powyższe roboty budowlane były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. Zatem już wówczas organ zasadnie potraktował utwardzenie terenu jako roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Późniejsza zmiana stanowiska organu nie znajduje prawnego uzasadnienia. W związku z powyższym za zasadne należało uznać zarzuty wymienione w pkt 1, 5 i 7 skargi. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżącego Sąd zważył, co następuje. W pkt 2 skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 33 Pr.bud. (projekt budowlany nie obejmował całego zamierzenia budowlanego, gdyż nie uwzględniono dobudowanej klatki schodowej - wiatrołapu). W tym zakresie należy stwierdzić, że kwestia ta nie mogła być przedmiotem zainteresowania organu, gdyż wiatrołap istniał w budynku znacznie wcześniej i znajdował się już w projekcie budowlanym z dnia [...] 2009 r. Zatem kwestie te ewentualnie mogłyby być przedmiotem innego postępowania, ponieważ nie mają one żadnego związku z pracami aktualnie wykonanymi przez inwestora, tj. nadbudową budynku i utwardzeniem terenu działki. W tym miejscu nadmienić trzeba, że w aktach sprawy brak jest pierwotnego pozwolenia na budowę, z którego wynikałoby, poprzez porównanie z nowym projektem, jaki jest faktyczny zakres zmian wprowadzonych przez inwestora w projekcie budowlanym z dnia [...] 2009 r. Okoliczność ta uniemożliwia w związku z tym np. ocenę tego, które zapisy projektu zamiennego nie wymagają w związku z tym analizy, gdyż wynikają one z poprzedniego projektu. Dotyczy to chociażby uwidocznienia w projekcie zamiennym śmietnika, który nie jest ujęty w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. o warunkach zabudowy, o czym słusznie wspomina skarżący w pkt 6 skargi. Odnosząc się do kwestii podniesionych w pkt 3 skargi to są one częściowo zasadne. Niewątpliwie organ w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do treści decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. o warunkach zabudowy i zgodności z nią zaskarżonej decyzji. Stąd organ nie wyjaśnił tego, że w projekcie zamiennym powierzchnia pod zabudowę jest określona na [...] m2, działka ma powierzchnię [...] m2, a decyzja o warunkach zabudowy przewiduje wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki maksymalnie 38 %, tj. [...] m2. Natomiast podniesione w tym punkcie zarzuty dotyczące zjazdów z drogi publicznej nie były zasadne, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Nie był zasadny czwarty zarzut skargi dotyczący braku reakcji organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w zakresie utwardzenia terenu. Niewątpliwie bowiem w tym zakresie doszło do samowoli budowlanej, a nie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Pr.bud., a to z tego powodu, że przed jego utwardzeniem teren działki nie był obiektem budowlanym, zatem nie mogło dojść do zmiany sposobu jego użytkowania. W pkt 5 skargi skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 81 Pr.bud., zgodnie z którym do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania wyrobów budowlanych. Niewątpliwie organ pomimo powzięcia informacji o wykonaniu robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nie podjął stosownych kroków zmierzających do ich weryfikacji. Zasadne również były zarzuty podniesione w pkt 6 skargi, w zakresie dotyczącym błędnego ustalenia przez organ, że utwardzenie terenu nie wymagało pozwolenia na budowę, co stanowi de facto powtórzenie zarzutów zawartych w pkt 1 skargi. Ponadto słusznie skarżący wywodzi, że zaakceptowanie przez organ w projekcie zamiennym, iż utwardzenie prawie [...] m2 terenu może stanowić parking dla czterech samochodów, jest niedopuszczalne powołując się na zwykłe zasady doświadczenia życiowego, o czym była już mowa wyżej. Również zasadne jest twierdzenie skarżącego, że organ w toku postępowania nieprawidłowo odwoływał się do tego, iż utwardzenie terenu ma charakter tymczasowy. Biorąc pod uwagę zakres wykonanych prac (wylanie betonu, położenie polbruku) w żaden sposób nie można przyjąć, że analizowana inwestycja może mieć charakter tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Pr.bud. Zresztą już sam czas trwania niniejszego postępowania od [...] 2011 r. (miesiąc wpływu pisma J. L. informującego o samowoli budowlanej), świadczy o tym, że teren pozostaje utwardzony od ponad roku, co w myśl cyt. art. 3 pkt 5 Pr.bud. wyklucza możliwość zakwalifikowania go jako tymczasowego obiektu budowlanego. Nie był natomiast zasadny zarzut zawarty w pkt 8 skargi. Nie ulega bowiem wątpliwości to, że na potrzeby postępowania dotyczącego nadbudowy budynku i utwardzenia terenu nie miały większego znaczenia kwestie związane ze zjazdami na przedmiotową działkę z drogi publicznej. Skoro jednak projekt zamienny uwzględniał te kwestie, to należy stwierdzić, że zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Prezydenta Miasta [...] oraz decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. o warunkach zabudowy PINB Miasta [...] Nr [...] przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej zarówno od strony ul. [...], jak i od strony ul. [...]. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego dotyczyła jedynie nadbudowy budynku i nie mogła ona zmieniać kwestii uregulowanych w innych decyzjach. Decyzje te pozostają w obiegu prawnym i organ nie miał podstaw i możliwości do ich kwestionowania. Brak było zatem podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie był zasadny również zarzut opisany w pkt 9 skargi, albowiem w sprawie nie wystąpiła konieczność zajęcia stanowiska przez inny organ w rozumieniu art. 106 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że organ współdziałający nie jest uprawniony do wydawania postanowienia w tym trybie z własnej inicjatywy lub na wniosek strony, jeżeli uprawnienie to nie wynika z konkretnej normy prawnej (zob. postanowienie SN z 26.9.1995 r., III ARN 33/95, OSNAPiUS 1996, Nr 3, poz. 41). Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. postanowienie takie może być wydane tylko w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, a decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty można wydać tylko po zajęciu stanowiska przez organ współdziałający, który ma obowiązek dokonać pozytywnego lub negatywnego uzgodnienia. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Natomiast za wątpliwe z prawnego punktu widzenia należy uznać zwrócenie się przez organ do Prezydenta Miasta [...] z zapytaniem (k. [...] akt organu I instancji) dotyczącym tego, czy projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz do Miejskiego Zarządu Dróg z zapytaniem (k. [...] akt organu I instancji), na okoliczność zgodności zjazdów do spornej działki z drogi publicznej z warunkami określonymi przez ten organ, gdyż PINB winien dokonać oceny tych kwestii we własnym zakresie. Ponadto stwierdzić trzeba, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wszystkich wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. De facto organ odwołuje się w nim do stanowiska zajętego przez inne organy (Prezydenta Miasta [...] i Miejskiego Zarządu Dróg w [...]), nie czyniąc w tym zakresie prawie żadnych własnych ustaleń czy wywodów. Przy czym podkreślić należy, że stanowisko w/w organów nie było wyrażone w trybie art. 106 k.p.a., lecz były to jedynie poglądy tych organów. Z uzasadnienia decyzji wynika, że skoro już raz organ II instancji uchylił poprzednią decyzję wydaną w tej sprawie, to uzasadnienie aktualnej decyzji musi zawierać jedynie odniesienie się do tych problemów, które zostały zakwestionowane przez organ odwoławczy. Jest to pogląd błędny, ponieważ uzasadnienie poprzedniej decyzji, w związku z jej uchyleniem, przestało istnieć, zatem organ winien ponownie dokonać analizy wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. PINB tymczasem poza odwołaniem się do poglądów wyrażonych przez inne organy odnosi się jedynie do zarzutów skarżącego, natomiast nie zawiera żadnej własnej oceny przedłożonego projektu zamiennego, tj. czy spełnia on wszystkie wymogi w szczególności w zakresie nadbudowy samego budynku, co było główną kwestią badaną przez organ. Oprócz tego odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwołał się ogólnie do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym nie wskazał, o jakie konkretnie rozporządzenie chodzi (chociażby daty jego wydania, czy publikatora), ani jakie jego przepisy winny mieć zastosowanie. Nie można zatem w prawidłowy sposób ocenić, czy kwestia odprowadzenia wód opadowych została w projekcie zamiennym rozstrzygnięta w prawidłowy sposób. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji organu II instancji powiela powyższe błędy, gdyż jednym zdaniem stwierdza ono, że projekt zamienny jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie dokonując własnej szerszej analizy, a ograniczając się jedynie do polemizowania z zarzutami skarżącego. Niejasne jest również stwierdzenie organu II instancji, że w projekcie zagospodarowania terenu przewidziano powierzchnię terenów utwardzonych ok. [...] m2. Zapewne organ miał na myśli zapisy w tym zakresie projektu zamiennego, natomiast nie poddaje on żadnej analizie zgodności tego zapisu z decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. o warunkach zabudowy. W związku z powyższymi wywodami stwierdzić trzeba, że zasadny był również zarzut zawarty w pkt 8 skargi dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej. Organ naruszył również inne podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie z nimi organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), o czym mowa wyżej. Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Organ powinien też mieć na względzie to, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ uchybił wskazanym wyżej zasadom zawartym w art. 6 - 8 k.p.a. przy rozstrzyganiu sprawy. Natomiast kwestia błędnego pouczenia skarżącego przez organ I instancji o terminie do wniesienia odwołania nie miała żadnego znaczenia w świetle tego, że skarżący złożył odwołanie w ustawowym terminie i to błędne pouczenie nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.