IV SA/Wa 486/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 486/11 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia M. S. (dalej "skarżącego") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo - garażowego na działce nr [...] w obrębie S., gmina P., utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy. Referując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r. dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, GDOŚ wskazał, co następuje: Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Urząd Miasta i Gminy P. skierował projekt decyzji do uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w O. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] GDOŚ uchylił postanowienie RDOŚ i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. RDOŚ ponownie nie uzgodnił projektu decyzji z uwagi zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych ustanowiony w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanego dalej "rozporządzeniem nr [...]". M. S. (dalej "skarżący") wniósł do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ. Rozpatrzywszy zażalenie skarżącego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., GDOŚ nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, utrzymując postanowienie RDOŚ w mocy. Uzasadniając powyższe, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: Z przesłanych dokumentów jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja ma powstać w strefie 100 metrów od jeziora K., jednakże zgodnie z rozporządzeniem nr [...] na terenie tym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie stanowi urządzenia wodnego oraz obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, a zatem nie spełnia wyjątków określonych w formule samego zakazu w §4 pkt 8 rozporządzenia. Do planowanej inwestycji nie mają również zastosowania odstępstwa od wskazanego wyżej zakazu, przewidziane w §4 ust.5 pkt 1-3 rozporządzenia. W szczególności inwestycja nie spełnia dyspozycji normy zawartej w §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia przewidującej, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Wyjątek może zatem wystąpić w sytuacji, w której kumulatywnie wystąpią następujące przesłanki: 1) teren przeznaczony pod inwestycję położony jest w obszarze zwartej zabudowy wsi, co powinno być ponadto określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, 2) na analizowanym terenie zachodzi możliwość uzupełniania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej (tym samym stanowi nie ona kontynuacji zabudowy lub zmiany dotychczasowej funkcji danego obszaru), 3) zachodzi możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Z załącznika graficznego do projektu decyzji, jak również z wydruków map topograficznych oraz ortofotomap zamieszczonych na oficjalnej stronie Geoportal prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii wynika, że inwestycja nie znajduje się na terenie zwartej zabudowy i nie stanowi jej uzupełnienia. Na przedmiotowym terenie brak jest wykształconej jednostki osadniczej. Działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji są niezabudowane. Najbliżej położona zabudowa znajduje się w kierunku południowym, w odległości około 125 metrów od granicy terenu inwestycji. Realizacja zabudowy na przedmiotowym terenie oznaczałaby zapoczątkowanie rozwoju zabudowy, a nie jej uzupełnienie (dodatkowo należy wskazać, że przedmiotowy teren nie został określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako obszar zwartej zabudowy). W świetle powyższego brak jest przesłanek do dopuszczenia odstępstwa od wynikającego z przepisu §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] zakazu sytuowania inwestycji w odległości mniejszej niż 100 metrów od jeziora K., a w konsekwencji do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] listopada 2010 r. Skarga zarzuca postanowieniu naruszenie: * §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] poprzez jego zastosowanie, * §4 ust.6 rozporządzenia nr [...] poprzez jego nieuwzględnienie i niezastosowanie, * §2 ust.1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) poprzez jego niezastosowanie, * art.119 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz.1220) poprzez jego niezastosowanie, art.64 ust.3 Konstytucji RP poprzez jego nieuwzględnienie, art.75 ust.1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie się do niego, art.74 Konstytucji RP poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą uzgodnień w niniejszej sprawie był art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku - obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przesłanką do dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie jest fakt, że teren inwestycji znajduje w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], ustanowionego wskazanym wyżej rozporządzeniem nr [...]. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie uznały, że planowana inwestycja, mająca powstać w strefie 100 metrów od jeziora K., nie może być zrealizowana z uwagi na zakaz przewidziany w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia nr [...], dotyczący lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ odwoławczy wykazał, że planowana inwestycja nie ma charakteru urządzenia lub obiektu, o których mowa w końcowej części przepisu (nie można jej zatem potraktować jako objętej przewidzianej tym przepisem wyjątkiem od zakazu zabudowy). Organ odwoławczy zbadał również, czy w sprawie nie może znaleźć zastosowania któreś z odstępstw od zakazu z §4 ust.1 pkt 8, przewidzianych w §4 ust.5 pkt 1 - 3 rozporządzenia. O ile bez wątpienia organ odwoławczy wykazał niewystępowanie w sprawie przesłanek ujętych w §4 ust.5 pkt 2 i 3 rozporządzenia, o tyle w ocenie Sądu nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji znajdzie zastosowanie odstępstwo przewidziane w §4 ust.5 pkt 1 tego aktu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że GDOŚ dokonał wadliwej wykładni przepisu ustanawiającego to odstępstwo. Stosownie do §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. W ocenie Sądu literalna i logiczna wykładnia wskazanego wyżej zapisu dowodzi, że przewidziane w nim odstępstwo może wystąpić w jednej z dwóch odrębnych, alternatywnie występujących sytuacji, tj. 1) w sytuacji, w której teren inwestycji znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), 2) w sytuacji, w której planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Nie ma zatem dostatecznych podstaw do wywodzenia, tak jak to uczynił GDOŚ, że wszystkie wymienione w cytowanym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Organ orzekający w przedmiocie uzgodnienia inwestycji z punktu widzenia zachowania obostrzeń zawartych w rozporządzeniu nr [...] winien zatem, przy ustalaniu, czy do inwestycji można zastosować odstępstwo z §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia, dokonać oceny dwóch odrębnych sytuacji uzasadniających takie odstępstwo. Wystąpienie co najmniej jednej z tych sytuacji stanowi takie uzasadnienie. Obowiązku takiego organ odwoławczy nie dopełnił, oceniając wskazane wyżej przesłanki kumulatywnie. Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że w świetle cytowanego przepisu §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia, przy badaniu czy teren inwestycji znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miasta i wsi rozstrzygająca jest szczegółowa analiza postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (lub równorzędnego dokumentu planistycznego), albowiem odstępstwo dotyczy obszarów, które znajdują się w obszarach zwartej zabudowy uwzględnionych we wskazanych wyżej studiach (lub innych dokumentach). Zaniechawszy takiej analizy, organ odwoławczy oparł się w powyższym zakresie na załączniku graficznym do projektu decyzji, wydrukach map topograficznych i ortofotomap zamieszczonych w intemecie. Jedynie na marginesie GDOŚ nadmienił, że przedmiotowy teren nie został określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako obszar zwartej zabudowy. Ustalenie to uznać jednakże należy za gołosłowne w sytuacji, w której zostało skonkludowane w sposób bardzo ogólny (w szczególności poprzez brak wyjaśnienia, jaki rodzaj zagospodarowania terenu studium przewiduje, a nawet zaniechanie podania daty uchwalenia tego aktu, organu uchwalającego, publikatora itd.), a w aktach sprawy brak jest wypisu ze studium. Z tych przyczyn zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku GDOŚ ponownie rozpatrzy zażalenie skarżącego na postanowienie organu I instancji z uwzględnieniem wskazań zawartych powyżej. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.