I SA/Po 410/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędziowie WSA Katarzyna Wolna-Kubicka WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dotacji oddala skargę. Starosta [...] w decyzji z dnia [...] października 2011r. nr [...] skierowanej do X.Y. (dalej: zobowiązana, skarżąca), wydanej na podstawie art. 60 pkt 1, 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 4, art. 67 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 – dalej: "ustawa o finansach publicznych"), określił przypadającą do zwrotu kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na 7.762,00 zł i nałożył obowiązek jej zwrotu. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zobowiązana prowadzi działalność pod nazwą Szkoły Niepubliczne "X" - Technikum Uzupełniające, Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące i Szkołę Policealną. W listopadzie 2010 r. Wydział Edukacji Starostwa Powiatowego w [...] przeprowadził kontrolę w wyniku której ustalił, że liczba uczniów wykazywana przez zobowiązaną w poszczególnych miesiącach (i stanowiąca podstawę obliczania dotacji) była w mniejsza niż liczba wynikająca z wpisów w księdze uczniów. W sumie różnica pomiędzy liczbą uczniów, na których pobrano dotację - zgodnie z comiesięcznymi informacjami zobowiązanej - a liczbą wykazaną w księdze uczniów wynosiła [...] ([...] w Technikum Uzupełniającym, [...] w Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym i [...] w Szkole Policealnej). Skutkiem zawyżenia liczby uczniów doszło do pobrania dotacji w kwocie wyższej niż wynikająca z obowiązujących przepisów. Wysokość nienależnie pobranej dotacji została określona na [...] zł W odwołaniu od decyzji X.Y. podała, że jakkolwiek w niektórych miesiącach liczba uczniów, na których pobrano dotację, istotnie była wyższa od zapisów w księdze uczniów, to jednak w innych miesiącach była niższa i w ostatecznym rozliczeniu rozbieżności wypadły na niekorzyść szkół. W szczególności stwierdziła, że nie może być mowy o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości skoro oprócz rozbieżności wykazanych w decyzji (zawyżenia liczby uczniów w stosunku do wpisów w księdze uczniów) wystąpiły również różnice innego rodzaju (zaniżenia liczby wykazanych uczniów w stosunku do zapisów w księdze). Co więcej, błędy które popełniła na swoją niekorzyść zdecydowanie przeważały: gdyby prawidłowo wykazała wszystkich uczniów zapisanych w księgach, kwota dotacji musiałaby być wyższa niż faktycznie wypłacona. Ponadto podała, że ma zastrzeżenia co do sposobu liczenia przez Starostę roku szkolnego w trzysemestralnej szkole policealnej bowiem bezpodstawnie przy udzielaniu dotacji skraca rok szkolny do 17 miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) a także art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 4, art. 67 i art. 252 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 21 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm. – dalej: "O.p.") i art. 90 ust. 2a, 3, 3a, 3c i 4 oraz art. 90a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 – dalej: "ustawa o systemie oświaty"), jak również Uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych, powyższą decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, co następuje: W wyniku kontroli w listopadzie 2010 r., Wydział Edukacji Starostwa Powiatowego ustalił, że liczba uczniów wykazywana przez zobowiązaną w poszczególnych miesiącach (i stanowiąca podstawę obliczania dotacji) była większa niż liczba wynikająca z wpisów w księdze uczniów. W sumie różnica pomiędzy liczbą uczniów, na których pobrano dotację - zgodnie z comiesięcznymi informacjami strony - a liczbą wykazaną w księdze uczniów wynosiła [...]. Wobec tego podlegająca zwrotowi kwota dotacji pobranej w nadmiernie wyniosła [...] zł. W tym stanie faktycznym organ odwoławczy stwierdził, że art. 252 ustawy o finansach publicznych, podobnie jak obowiązujące wcześniej przepisy, przewiduje w obowiązek zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządowej, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Inaczej jednak niż dotychczasowa regulacja nie stwierdza wprost, że w przypadku niedokonania zwrotu wydawana jest decyzja określająca kwotę dotacji przypadającą do zwrotu. Podstawę do wydania takiej decyzji można wywieść z odesłania do działu III Ordynacji podatkowej, zawartego w art. 67 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Odesłanie pozwala sięgnąć do art. 21 O.p. Sytuacja podmiotu, który pobrał dotację nienależną bądź w nadmiernej wysokości albo wykorzystał pobraną dotację niezgodnie z przeznaczeniem jest podobna do sytuacji podatnika, o którym mowa w § 4 O.p.: ciąży na nim z mocy prawa (art. 252 ustawy o finansach publicznych) obowiązek dokonania - w określonym terminie - zwrotu nienależnie pobranej bądź niewłaściwie wykorzystanej kwoty. Jeżeli obowiązek ów nie zostanie wykonany możliwe jest więc - poprzez odpowiednie zastosowanie powołanego przepisu - wydanie decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi. Tak więc, zapadła w nin. sprawie decyzja stanowi w istocie decyzję określającą wysokość dotacji przypadającej do zwrotu. Dotacje, o których mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz w uchwale Rady Powiatu, udzielane są ze środków publicznych i dlatego zarówno proces ich przyznawania jak i wykorzystanie muszą podlegać rygorystycznej kontroli ukierunkowanej na ochronę interesów budżetu, a nie podmiotu, który uzyskał dotację. Postępowanie, prowadzone na podstawie art. 252 ustawy o finansach publicznych, ma na celu wyłącznie rozstrzygnięcie, czy jednostce samorządowej należy się zwrot całości bądź części udzielonej dotacji. Nie chodzi tu zatem o ocenę całokształtu zagadnień związanych z udzielaniem dotacji, w szczególności o badanie czy przyznana kwota nie była zbyt mała w stosunku do uzasadnionych potrzeb dotowanego podmiotu, lecz jedynie wykazanie czy i w jakim zakresie podlega ona zwrotowi. Stosownie do przepisu § 6 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2009r., dotacja dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych przekazywana jest w miesięcznych częściach a podstawą do jej naliczenia są informacje o ilości uczniów (wychowanków) szkoły podane w składanym comiesięcznie wniosku o udzielenie dotacji. Podana ilość uczniów musi być przy tym zgodna ze stanem w księdze uczniów danej placówki. Z treści tego przepisu wynika, że podmiot dotujący może udzielić dotacji wyłącznie na podstawie wniosku i zgodnie z jego treścią a kwota dotacji jest obliczana comiesięcznie. Jeżeli okaże się, że liczba podana we wniosku przewyższała liczbę uczniów ujętą w księdze uczniów, to trzeba uznać, że część dotacji za określony miesiąc została pobrana w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi. Nie ma więc podstaw prawnych do korygowania w drodze decyzji kwoty należnej dotacji za miesiące, w których zobowiązana wykazała we wniosku liczbę uczniów zaniżoną w stosunku do zapisów w księdze. W skardze X.Y. domagała się uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. znak [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 60, art. 61 i art. 252 ustawy o finansach publicznych, art. 21 O.p., art. 90 ustawy o systemie oświaty. Uzasadniając skargę na wstępie podkreśliła, że liczba uczniów różniła się, a nie jak przyjęły organy obu instancji - była mniejsza niż wykazywana, natomiast organ orzekający przyjął ustalenie (zestawienie) wykazujące jedynie zawyżoną liczbę uczniów. Wskazała, że mechanizm przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na prowadzenie niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych reguluje przepis art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że dotacje dla takich placówek przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Oznacza to, że wielkość tego typu przyznawanych dotacji uzależniona została przez ustawodawcę od rzeczywistej ilości uczniów pobierających naukę w danej placówce oświatowej. Podobny mechanizm przewidział również w przypadku dotacji przyznawanych innym niepublicznym placówkom, postanawiając, że "przysługują na każdego ucznia" art. 90 ust. 2a, ust. 2b, ust. 2d, ust. 3a, ust. 4b i ust. 4c ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty przekazuje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencję do ustalenia trybu udzielania i rozliczania m.in. dotacji, o których mowa w art. 90, natomiast ust. 3 ustawy - określa tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z przywołanych przepisów wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie w sposób techniczny przekazywania i rozliczania dotacji. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania tych dotacji, w tym zasady przyznawania dotacji na każdego ucznia. Zwłaszcza, że dotacja pobrana w nieuzasadnionej, zawyżonej zdaniem organu wysokości, wykorzystana została w całości na cele zgodne z jej przeznaczeniem, a zatem nie była pobrana nienależnie. Zasadą jest przyznawanie dotacji na każdego faktycznie uczęszczającego do danej placówki oświatowej - ucznia. Skoro zatem organ kontrolny ustalił rzeczywistą ilość uczniów stanowiącą podstawę ustalenia wysokości dotacji, to winien był dokonać jej korekty, poprzez podwyższenie wysokości dotacji należnej Szkołom Niepublicznym "X". Odesłanie przez ustawodawcę do art. 21 O.p., co do sposobu zwrotu pobranej dotacji, nie może ograniczać prawa podmiotu uzyskującego dotację do korzystania ze sposobu ustalenia wysokości rzeczywistej zobowiązania, a takie daje mu zapis § 3 a tej ustawy. Zatem w wyniku kontroli organ I instancji winien był wydać decyzję ustalającą rzeczywistą wysokość dotacji związaną ściśle ze stwierdzoną ilością faktyczną uczniów. Nie jest tak, że postępowanie prowadzone w trybie art. 252 ustawy o finansach publicznych ma na celu wyłącznie ochronę interesu budżetu. Skoro ustawodawca zobowiązał organ samorządowy do wypłaty dotacji na rzecz szkół niepublicznych, tym samym dał im prawo do domagania się należnych im środków publicznych, ściśle związanych z ilością faktyczną uczniów. Przywołana w decyzji uchwała Rady Powiatu ustala tylko techniczną stronę sposobu ustalania wysokości dotacji nie może natomiast zmieniać przyjętej powszechnie zasady ścisłego związku wysokości dotacji z rzeczywistą ilością uczniów w danej placówce. Nieprawidłowy jest pogląd organu odwoławczego o braku podstaw prawnych do dokonywania w formie decyzji korekt wysokości przyznawanych dotacji. Podstawę daje powszechnie istniejący w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie pogląd o ścisłym powiązaniu dotacji z rzeczywistą ilością uczniów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi stwierdzając, iż postępowanie, prowadzone na podstawie art. 252 ustawy o finansach publicznych, ma charakter niejako jednokierunkowy - chodzi w nim o ustalenie, czy doszło do nieuprawnionego pobrania środków publicznych (nienależnie bądź w nadmiernej wysokości) albo do wykorzystania tych środków niezgodnie z przeznaczeniem. Organ orzekający bada zatem sprawę wyłącznie w interesie budżetu czy funduszu dysponującego środkami wspólnotowymi, nie jest on natomiast uprawniony do korygowania w postępowaniu administracyjnym błędów beneficjenta, polegających na nieuzasadnionym umniejszeniu żądanej dotacji. W świetle przepisów uchwały Rady Powiatu, dotacja jest udzielana i rozliczana w miesięcznych transzach: na każdy miesiąc składany jest odrębny wniosek, który powinien obejmować liczbę uczniów wpisanych do księgi w danym miesiącu. Kolegium nie jest powołane do oceny, czy akt prawa miejscowego mieści się w granicach delegacji ustawowej. Jeżeli zatem w określonym miesiącu szkoła uzyskała dotację na większą liczbę uczniów niż wykazana w stosownej księdze, to trzeba uznać, że dotacja za ten miesiąc została pobrana w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że w następnym okresie rozliczeniowym beneficjent pomylił się na swoją niekorzyść bowiem przepisy nie dają podstaw do dokonywania potrąceń pomiędzy miesiącami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Sąd za prawidłowe uznał wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie obu instancji administracyjnych. Sąd za nieuprawniony uznaje zarzut naruszenia art. 252 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten przewiduje obowiązek zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Postępowanie, prowadzone na podstawie tego przepisu, ma na celu rozstrzygnięcie, czy jednostce samorządowej należy się zwrot całości bądź części udzielonej dotacji. Badanie czy przyznana kwota nie była zbyt mała w stosunku do potrzeb dotowanego podmiotu, nie jest przedmiotem tego postępowania. Natomiast przepis art. 90 ustawy o systemie oświat, który reguluje sposób przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na prowadzenie niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, stanowi, że wielkość przyznawanych dotacji uzależniona została przez ustawodawcę od rzeczywistej ilości uczniów pobierających naukę w danej placówce oświatowej. Ustawodawca w art. 90 ust. 4 tejże ustawy przekazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencję do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Dotacje udzielane są ze środków publicznych i dlatego zarówno proces ich przyznawania jak i wykorzystanie muszą podlegać rygorystycznej kontroli. Uchwała Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w § 6 ust. 1 stanowi, że dotacja dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych przekazywana jest w miesięcznych częściach, a podstawą do jej naliczenia są informacje o ilości uczniów (wychowanków) szkoły podane w składanym comiesięcznie wniosku o udzielenie dotacji. Podana ilość uczniów musi być przy tym zgodna ze stanem w księdze uczniów danej placówki. W związku z powyższym podmiot dotujący może udzielić dotacji wyłącznie na podstawie wniosku i zgodnie z jego treścią, a kwota dotacji jest obliczana comiesięcznie. Jeżeli okaże się, że liczba podana we wniosku przewyższała liczbę uczniów ujętą w księdze uczniów, to trzeba uznać, że część dotacji za określony miesiąc została pobrana w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi. W opinii sądu nie zmienia tej zasady np. fakt, że w następnym okresie rozliczeniowym podmiot uzyskujący dotację "pomylił" się na swoją niekorzyść. Sąd uznaje za miarodajny do oceny zasadności skargi bezsporny stan faktyczny a mianowicie, że w latach 2009 - 2010 w Szkołach Niepublicznych "Lider" różnica pomiędzy liczbą uczniów, na których pobrano dotację - zgodnie z comiesięcznymi informacjami strony - a liczbą wykazaną w księdze uczniów wynosiła 65 (13 w Technikum Uzupełniającym, 12 w Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym i 40 w Szkole Policealnej). W opinii sądu podciągnięcie przez organy administracyjne tego stanu faktycznego pod prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa pozwalała na przyjęcie, że na skarżącej ciąży obowiązek zwrotu dotacji w części pobranej w nadmiernej wysokości. Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych zalicza dotacje podlegające zwrotowi do niepodatkowych należności budżetowych. Organ samorządowy prawidłowo zastosował art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, a przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Decyzja o zwrocie musi zawierać łączne ustalenie wystąpienia tychże okoliczności. Przepis art. 67 powołanej wyżej ustawy wskazuje odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej dotyczących zobowiązań podatkowych i sposobu ich powstania. Zgodnie z art. 21 § 1 - 4 O.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania bądź doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania Jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Przepis ten stosuje się odpowiednio gdy podatnik obowiązany jest do zapłaty podatku, zaliczki na podatek lub raty podatku bez złożenia deklaracji, a obowiązku tego nie wykonał w całości lub w części. Na podmiocie, który pobrał dotację nienależną bądź w nadmiernej wysokości albo wykorzystał pobraną dotację niezgodnie z przeznaczeniem, ciążą podobne obowiązki jak na podatniku. Jeżeli obowiązek nie zostanie wykonany możliwe jest więc - poprzez odpowiednie zastosowanie powołanego przepisu - wydanie decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi. Zatem w wyniku kontroli organ I instancji nie jest obowiązany do wydawania decyzji ustalającej rzeczywistą wysokość dotacji związaną ściśle ze stwierdzoną ilością faktyczną uczniów. Przyznanie i udzielanie dotacji nie jest załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, zatem nie stanowi sprawy, w myśl kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu zarzuty obecnie zgłaszane przeciwko uchwale Rady Powiatu [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, powinny być przedstawione w czasie i w trybie przewidzianym zaskarżenia takiej uchwały. Nie mniej sąd nie dopatrzył się by ten akt prawa miejscowego regulował raz jeszcze to co uregulowane jest ustawą albo modyfikował przepisy ustawowe. Oceniając tę uchwałę nie można tracić z pola widzenia zasad określonych w ustawie o systemie oświaty, która wprost stanowiąc o udzielaniu dotacji na każdego ucznia uzależnia jej wysokość od rzeczywistej liczby uczniów. Jeżeli tak, to zatem z przepisów tej ustawy wynika, że wysokość przedmiotowej dotacji jest ściśle uzależniona od ilości uczniów, to spadek ilości uczniów w trakcie roku budżetowego, wiąże się z koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej dotacji. Z tych powodów sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.