II SA/Lu 574/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania S.S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniesiono, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. S.S. zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia tego aktu wskazując, że przedmiotowy dokument zawiera dane osoby fizycznej, wobec czego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Ponadto organ powołał się na treść art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), w myśl którego wydawanie wypisu aktu innym osobom może nastąpić za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie wniesione przez S.S. wskazało, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie zawierają ścisłej definicji pojęcia "informacja publiczna'". Przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy organy władzy publicznej mają obowiązek udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że każdy dokument będący w posiadaniu tych organów podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy. Przepis art. 1 ust. 2 stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Do kategorii informacji, których dotyczy przepis art. 1 ust. 2 należą między innymi informacje zawarte w dokumentach, o których mowa w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 110 § 1 ostatnio wymienionej ustawy wypisy aktu notarialnego wydaje się stronom aktu albo osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Zgodnie z § 2 art. 110 Prawa o notariacie wypis aktu notarialnego może być wydany innej osobie za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego, w którego okręgu znajduje się kancelaria notarialna. Z powołanych przepisów wynika, że dysponentem wypisu aktu notarialnego jest notariusz, a wypis podlega szczególnej ochronie. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że odmowa udostępnienia żądanego przez skarżącego aktu notarialnego jest zasadna, co skutkowało utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy. S.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 15 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie, a także naruszeniem art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do przepisu art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że obie wymienione decyzje podlegają uchyleniu, gdyż zostały wydane z naruszeniem prawa. Wskazać przy tym należy, że nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze zasługiwały na podzielenie. Nie można w szczególności podzielić zarzutu braku tożsamości sprawy rozstrzygniętej przez organy pierwszej i drugiej instancji. Nie stanowi bowiem o tym fakt wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy z powołaniem się na częściowo inne argumenty prawne niż zawarte w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Na mocy art. 138 k.p.a. organ odwoławczy jest bowiem uprawniony i zobowiązany w pierwszym rzędzie do samodzielnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określony jest w jej art. 4. Zgodnie ust. 1 tego artykułu obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności: organy władzy publicznej (ust. 1 pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (ust. 1 pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (ust. 1 pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1 pkt 5). Przyjąć zatem należy, że każdy podmiot wykonujący zadania publiczne lub gospodarujący majątkiem publicznym ma obowiązek udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie, jak wynika z przepisu art. 4 ust. 3 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1, a także ust. 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle przywołanego przepisu nie budzi wątpliwości, że wójt gminy jako organ władzy publicznej jest na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym w sprawach o udzielenie informacji publicznej do jej udostępnienia. Z kolei pojęcie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Bliższe sprecyzowanie tego pojęcia obejmuje art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie przykładowego katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź dotyczących go w jakikolwiek sposób. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, oraz z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. aktI OSK 678/11, LEX nr 1082797). O zakwalifikowaniu zatem określonej informacji jako publicznej decyduje treść i charakter żądanej informacji. W niniejszej sprawie S.S. wystąpił o udostępnienie informacji w postaci skanu aktu notarialnego lub innej formy kopii tego dokumentu, obejmującego umowę sprzedaży przez Gminę nieruchomości położonej w T., zabudowanej zespołem parkowo - pałacowym. W świetle tego, co powiedziano wyżej, a w szczególności wobec treści art. 6 ust. 5 lit.c ustawy, który za informację publiczną uznaje informację o majątku jednostek samorządu terytorialnego, uznać należało, że informacja żądana we wniosku skarżącego stanowiła informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] września 2001 r. Jednocześnie wbrew stanowisku organu odwoławczego, w odniesieniu do żądanej informacji publicznej nie znajdowało zastosowania ograniczenie przewidziane w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z jego treścią przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Organ upatrywał ograniczenia w przepisie art. 110 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), który stanowi, że wypisy aktu notarialnego wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym (ust. 1), a nadto, że za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego, w którego okręgu znajduje się kancelaria notariusza, wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom (ust. 2 zd.1). Kolegium wskazało, że w świetle powołanych przepisów dysponentem wypisu aktu notarialnego jest notariusz, wypis podlega szczególnej ochronie i w związku z tym akt notarialny nie należy do kategorii dokumentów udostępnianych na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazano na wstępie, przedstawione stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę. Pomija ono bowiem treść wniosku, w którym S.S. wnosił nie o wydanie wypisu aktu notarialnego, a jedynie skanu aktu notarialnego lub innej formy kopii tego dokumentu, domagając się przesłania tak określonej informacji publicznej na adres mailowy, ewentualnie wskazania precyzyjnie, w której zakładce, pod którą pozycją i pod jakim oznaczeniem mógłby samodzielnie uzyskać dostęp do tej informacji. Jak stanowi art. 109 Prawa o notariacie, wypis aktu notarialnego ma moc prawną oryginału. Stąd przewidziane w art. 110 Prawa o notariacie ograniczenia podmiotowe w wydawaniu wypisów oraz szczególny tryb uzyskania wypisu przez osoby niewymienione w art. 110 ust. 1 ustawy. Podkreślić jednak jeszcze raz należy, że w stanie faktycznym sprawy skarżący nie ubiegał się o wydanie wypisu wskazanego w decyzji aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2006 r., Rep. [...]. Przepisy ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miały więc w tym zakresie zastosowania. W konsekwencji argumentacja zawarta w decyzji organu odwoławczego wynikała z błędnego zastosowania ostatnio wymienionych przepisów do odmiennego stanu faktycznego niniejszej sprawy. Niezasadne było również stanowisko organu pierwszej instancji, iż na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należało wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji ze względu na zawarte w akcie notarialnym dane osobowe osoby fizycznej. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy przewiduje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Sąd nie podziela przy tym zapatrywania skarżącego, iż po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ winien zwrócić się do osoby fizycznej, której dane widnieją w przedmiotowym akcie notarialnym, o wyrażenie zgody na udostępnienie danych osobowych. Należy podkreślić, że przyjęcie tego rodzaju obowiązku zobowiązanego mogłoby prowadzić do zaprzeczenia realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, a to wobec braku odpowiednich zasad określających terminy odpowiedzi na ewentualne zapytanie organu, możliwości przekroczenia terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy i mogącego powstać w tej sytuacji sporu czy zobowiązany oczekując na odpowiedź pozostaje w zwłoce. Zobowiązany musi więc samodzielnie zdecydować o tym czy zachodzą przesłanki ograniczenia, jaki jest ich zakres i czy w następstwie wyłączenia możliwe jest udostępnienie informacji publicznej (por. Mariusz Jabłoński "Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym" str. 90-91). Wskazać jednocześnie należy, że powołując się w niniejszej sprawie na ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na fakt zawarcia w akcie notarialnym danych osobowych osoby fizycznej, organ pominął możliwość odpersonalizowania dokumentu, to jest dokonania jego anonimizacji w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ten zaś sposób zostanie zrealizowane prawo strony do uzyskania informacji publicznej wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz zostaną zachowane przepisy ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926). Zarazem trzeba uznać, że czysto automatyczne usunięcie indywidualnych danych osobowych nie stanowi przetworzenia informacji, gdyż przetworzenie informacji, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z dokumentu elementów w postaci danych osobowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r., I OSK 751/10 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 976/11, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., II S.A./Kr 1258/08). Takie usunięcie danych osobowych nie wiąże się również z koniecznością wydawania odrębnej decyzji o odmowie dostępu w zakresie poddanym anonimizacji (por. Mariusz Jabłoński "Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym" str. 210-211 oraz ). Ponadto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymaga podkreślenia, że w odwołaniu wniesionym od decyzji organu pierwszej instancji S.S. wprost wskazał na możliwość dokonania anonimizacji żądanej przez niego kopii dokumentu. Uznać zatem należy, że wniosek skarżącego nie obejmował żądania wydania mu wskazanej kopii wraz z danymi podlegającymi ochronie stosownie do powołanych wyżej przepisów. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania z punktu II wyroku uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a.