II GSK 57/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt VI SAB/Wa 4/12 w sprawie ze skargi R. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz R. B. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 25 września 2012 r., sygn. akt VI SAB/WA 4/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę R. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie skreślenia z listy doradców inwestycyjnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: R. B. złożył [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego, wnosząc o wydanie decyzji w przedmiocie złożonego, w dniu [...] października 2010 r., wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z [...] września 2010 r. Przewlekłe prowadzenie sprawy, w jego ocenie, polega nieterminowym rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] października 2011 r. o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) do rozpoznania odwołania nie wydał decyzji i nie podjął jakiejkolwiek czynności po złożeniu pisma z [...] października 2011 r. stanowiącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na rozprawie w dniu [...] września 2012 r. R. B. sprecyzował żądanie wnosząc o stwierdzenie przewlekłości postępowania w wydaniu decyzji z [...] grudnia 2011 r. Wymierzenie organowi grzywny pozostawił do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. Stwierdził, że Komisja Nadzoru Finansowego [...] grudnia 2011 r. wydała decyzję administracyjną, którą utrzymała w mocy swoją poprzednią decyzją z [...] września 2010 r. Zatem organ załatwił sprawę. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny orzekając w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania w sprawie, w której postępowanie administracyjne będące przedmiotem skargi jest zakończone zarówno przed wniesieniem skargi do sądu, jak i w trakcie postępowania sądowego, powinien skargę oddalić, ponieważ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili wydawania wyroku. Brak jest podstaw do uznania, ze w dyspozycji art. 149 p.p.s.a. mieści się możliwość wydania orzeczenia o uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy postępowanie już się zakończyło zarówno przed wniesieniem skargi, jak i w trakcie postępowania sądowego. Zdaniem Sądu treść art. 149 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności – czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tym samym wydanie aktu przez organ, przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwia uwzględnienie skargi określonej żądaniem stwierdzenia, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. WSA uznał, że w sprawie Komisja Nadzoru Finansowego nie prowadziła postępowania przewlekle. Czas trwania sprawy był uzasadniony zawiłym charakterem sprawy, analizą bogatego materiału dowodowego oraz jej znaczeniem dla strony. Sąd I instancji stwierdził, że należy także mieć na uwadze, że do 10 kwietnia 2011 r. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). odnosiła się wyłącznie do bezczynności organu, którą można było uczynić przedmiotem skargi. Od 11 kwietnia 2011 r. dodano do p.p.s.a. obok "bezczynności" skargę na "przewlekłe prowadzenie postępowania". Dopiero zatem od 11 kwietnia 2011 r. zaistniała ta nowa kategoria spraw na "przewlekłe prowadzenie postępowania". Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed WSA. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a., a contrario w związku z art. 25 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi z uwagi na wydanie przez organ administracji publicznej, jeszcze przed rozstrzygnięciem skargi, decyzji merytorycznej w sprawie i tym samym uznanie, że postępowanie stało się w sprawie bezprzedmiotowe, podczas gdy skarga na przewlekłość postępowania powinna być rozpoznana bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia czy też nie, albowiem postępowanie dotyczy terminowego podejmowania przez organy administracji publicznej czynności, a w rezultacie wydanie orzeczenia sądu stwierdzającego prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób przewlekły, otwiera skarżącemu możliwość ubiegania się o odszkodowanie od Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie prowadzi do konkluzji, że skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego staje się bezprzedmiotowa, gdy już postępowanie administracyjne zostało zakończone. Instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego, w odróżnieniu od bezczynności, odnosi się do bardziej wszechstronnej, bardziej efektywnej ochrony prawnej stron postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy możliwe jest uwzględnienie przez sąd I instancji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy w okresie od złożenia skargi do jej rozpoznania została wydana decyzja. WSA w W., rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, stanął na stanowisku, że sąd administracyjny orzekając w sprawach skarg na przewlekłość postępowania w sprawie, w której postępowania administracyjne jest zakończone, powinien skargę oddalić. Z takim podglądem nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Została ona wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 43). Jeżeli więc do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczy skarga na bezczynność, wyda dany akt lub podejmie żądaną przez stronę czynność, przestaje tkwić w bezczynności. Wobec tego postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 388). Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Należy więc stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (tj. wydania aktu lub dokonania czynności). Nawet po wydaniu przez organ aktu lub dokonaniu czynności sąd administracyjny powinien zbadać, czy postępowania administracyjne było dotknięte przewlekłością (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 389). Ponadto, wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi przez organ administracyjny, decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). Innymi słowy, nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że wydanie przez organ decyzji przed rozpoznaniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania skutkuje jej oddaleniem. Sąd zobowiązany jest bowiem zbadać, czy postępowanie prowadzone zostało w sposób przewlekły oraz czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w rozpoznawanej sprawie nie zostało dokonane. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. okazał się być usprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był bowiem zbadać, czy sprawa była prowadzona przewlekle oraz czy ewentualna przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.