IV SA/Wa 842/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych - oddala skargę - IV SA/Wa 842/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie w projekcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., na cele nierolnicze 5,99 ha gruntów rolnych, w tym 0,23 ha klasy II i 5,76 ha klasy III , położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie L., w granicach kompleksów urbanistycznych: 2MN, 1MN/U, 6MN/U, 2KDL ( dz. nr [...], [...]), 3KDL oznaczonych na załączniku graficznym w skali 1:2000 barwą czerwoną, stanowiącym integralną część omawianego wniosku. W decyzji tej Minister nie wyraził zgody na przeznaczenie w projekcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. na cele nierolnicze 20,58 gruntów rolnych, w tym 3,96 ha klasy II i 16,62 ha klasy III, położonych w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie L., w granicach kompleksów urbanistycznych: 4MN, 6MN, 7MN, 4KDD, 2KDD, 5MN, 6KDD, 7MN/U, 8MN/U, 2KDL ( dz. nr [...], [...]), 9MN/U, 1ZP, 8KDD oznaczonych na załączniku graficznym w skali 1:2000 barwą czerwoną, stanowiącym integralną część omawianego wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ wywodził, że Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 21 września 2011 r. pozytywnie zaopiniował przeznaczenie na cele rolnicze 12,20 ha z wnioskowanych przez Wójta Gminy L. gruntów rolnych, a negatywnie zaopiniował przeznaczenie na cele nierolnicze pozostałych 14,37 ha. Minister podkreślił, że ochrona gruntów rolnych polega między innymi na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze. Na cele te można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej ( art. 6 ust. 1 ustawy). Organ podkreślił, że im wyższa klasa bonitacyjna gleby, tym większa jest jej przydatność produkcyjna. Minister wywodził, że grunty rolne klasy II i III o powierzchni 5,99 ha na które wyrażono zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze w projekcie zmiany planu przeznaczone zostały na cele mieszkaniowe, usługowe i komunikacyjne. W ocenie organu projektowana zabudowa, ze względu na bezpośrednie położenie w sąsiedztwie terenów zabudowanych, stanowić będzie uzupełnienie oraz kontynuację istniejącego zagospodarowania. Pozwoli to na zaplanowanie zorganizowanych przestrzennie przedmiotowych obszarów przy terenach zainwestowanych, co ograniczy rozproszenie zabudowy na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Minister argumentował, że grunty rolne o powierzchni 20,58 ha stanowiące użytki rolne kasy II i III na które nie wyraża zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze położone w obrębie ewidencyjnym [...] stanowią wraz z gruntami sąsiednimi rozległe kompleksy gruntów rolnych wysokiej klasy bonitacyjnej, które użytkowane są rolniczo. Z uwagi na położenie w rejonie o korzystnych dla produkcji rolniczej warunkach przyrodniczo - glebowych powinny one zostać nadal w dotychczasowym użytkowaniu. Minister wywodził, że zaproponowane zainwestowanie spowoduje wkroczenie z nową zabudową w otwartą przestrzeń rolniczą, a także zakłócenie ładu przestrzennego na omawianym terenie. Planowane przeznaczenie tych gruntów na cele mieszkaniowe i usługowe byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Minister powołał się przy tym na treść art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ podkreślił, że nie bez znaczenia jest fakt, że w okresie ostatnich 10 lat gmina L. uzyskała zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze 811,53 ha gruntów rolnych klasy II i lII. Zdaniem organu biorąc pod uwagę strukturę użytków rolnych występujących na terenie gminy L., gdzie użytki rolne klasy I nie występują, zaś użytki rolne klasy II i III stanowią ok. 36% ogólnej powierzchni użytków rolnych w gminie brak jest wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie 20,58 ha gruntów rolnych klasy II i III, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina L. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy L. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzje własna z dnia [...] stycznia 2012 r. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ motywował, że ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do przesłanek jakimi powinien kierować się organ przy ocenie zasadności przeznaczania gruntu rolnego na cele nierolnicze. Przesłanki te wyrażone są w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, które organ zacytował. Odnosząc się do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który nakazuje ograniczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze organ stwierdził, że w pierwszej kolejności należało dokonać analizy powierzchni gruntów rolnych na terenie gminy L., które zostały już przeznaczone na cele nierolnicze. Powierzchnia ta wynosi 811 ha. Kierując się powołanym obowiązkiem ustawowym nakazującym ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na nierolnicze organ stwierdził, iż w omawianym przypadku nie znajduje racjonalnego uzasadnienia do przeznaczenia na cele nierolnicze kolejnych powierzchni wartościowych gleb. Mając na uwadze wskazany przepis art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym na cele nierolnicze powinno się przeznaczać przede wszystkim grunty rolne o najniższej wartości produkcyjnej, Minister stwierdził, że należało poddać analizie strukturę jakościowo - ilościową gleb występujących na terenie gminy L. Organ ustalił, że na terenie gminy L. ok. 64 % całkowitej powierzchni gruntów rolnych stanowią grunty rolne niższej klasy bonitacyjnej, tj. IV - VI klasa (grunty klasy I w ogóle nie występują). Zdaniem organu oznacza to że planując rozwój funkcji nierolniczych w gminie można uwzględnić ochronę najlepszych gleb. Zdaniem Ministra żądanie Wójta Gminy L. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze dodatkowych kompleksów wysokiej jakości gleb, nie może być spełnione, gdyż byłoby sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Minister wywodził, że przepisy tej ustawy wiążą także organy gminy, które winny to uwzględnić z chwila przystąpienia do prac nad sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W takim przypadku, zdaniem Ministra, powoływanie się na wiążące przyjęte przez gminę zapisy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za koniecznością pozytywnego załatwienia wniosku. Organ podkreślił, że nie bez znaczenia była też częściowo negatywna opinia Marszałka Województwa [...] w zakresie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych objętych wnioskiem Wójta Gminy L. Minister podkreślił, że nie ma znaczenia zainteresowanie właścicieli przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wnioski takie nie są wiążące dla organu rozstrzygającego sprawę. Zwłaszcza w przypadku, gdy wnioski takie dotyczą gruntów najlepszych w danym regionie, a ponadto położonych w otartej, zwartej przestrzeni rolniczej, nie mogą być one uwzględnione. W omawianym przypadku, w ocenie organu, przeznaczenie wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze spowodowałby wkroczenie z zabudową w rolniczą, szczególnie wartościową przestrzeń produkcyjną, co byłoby działaniem sprzecznym z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Minister podkreślił, że nie oceniał wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych, czy też korzyści ekonomicznych. Skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy L. wnosząc o jej uchylenie jak i uchylenie poprzedzające jej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. w części odmawiającej zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 20,58 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy II i III położonych w obrębie ewidencyjnym M. gmina L. W ocenie skarżącego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie rozpatrzył stanu faktycznego w sprawie w sposób rzetelny, co miało wpływ na wynik sprawy. Wójt Gminy L. nie zgodził się ze stwierdzeniem, że 811 ha gruntów rolnych klasy II i III zostało w tej gminne przeznaczonych na cele nierolnicze. Skarżący podkreślił, że 797,13 ha tych gruntów położonych jest w północnej części gminy, a w północnej gdzie znajduje się miejscowość M. w ciągu ostatnich 10 lat zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze uzyskało tylko 13,87 ha. Wójt motywował, że mając na uwadze art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu zrównoważonego rozwoju całej gminy niezbędne są również zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w południowej części gminy w miejscowości M. W ocenie skarżącego fakt, że ta część gminy wyposażona jest w infrastrukturę techniczną racjonalne jest żądanie zmiany przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Skarżący motywował, że grunty te położone są w bliskim sąsiedztwie W., w odległości około 2 km od centrum handlowego w W. i J., gdzie jest zarejestrowanych ok. 300 firm. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę niezasadną. Podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 121, poz. 1266 z 2004 r.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze. Przy czym zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powyższe przepisy stanowią wskazówki dla organu podejmującego decyzję w tek kwestii. Podkreślić należy, że decyzja ta ma charakter uznaniowy. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie rozpatrzenia go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał konkretne przyczyny, które jego zdaniem przemawiały za wydaniem decyzji odmownej, co do przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy II i III o powierzchni 20, 58 ha. Zasadnie organ kierując się ustawowymi przesłankami przyjął, iż w pierwszej kolejności na cele nierolnicze winny być przeznaczane nieużytki, a następnie grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Grunty o klasie li i III stanowią w gminie L. jedynie 36 %. Z czego jak słusznie organ zauważył w ostatnich 10 latach w tej gminie przeznaczono na cele nierolnicze grunty rolne klasy II i III o powierzchni 811 ha. Istotnym jest co podkreślił Minister, że grunty rolne klasy I w gminie L. nie występują, a więc najwyższa bonitacja gleby to klasa II i III. Przy czym słusznie Minister zauważył, że klasa IV - VI stanowi 64 % gruntów w tej gminie, co daje możliwość zagospodarowywania na cele nierolnicze w pierwszej kolejności tych gruntów. Zgodne jest to również ze wskazówkami zawartymi w ustawie. Podkreślić należy, że wydając decyzję odmowną, co do gruntów o powierzchni 20,58 ha Minister podał analizie strukturę jakościowo - ilościową gleb położonych w gminie L. Ocena ta stanowiła podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Minister nie naruszył granic uznania administracyjnego. Wykonując nałożony na ten organ ustawa obowiązek ochrony gruntów rolnych Minister stwierdził, że gmina L. dysponuje gruntami o znaczne niższej klasie bonitacyjnej, które mogą być przeznaczone na cele nierolnicze. Ponadto zasadnie organ zauważył, że tereny te stanowią zwarty obszar rolniczy, a zgoda na zmianę przeznaczenia spowodowałyby wkroczenie zabudowy mieszkaniowej na tereny gruntów o najwyższej bonitacji gleby. Nie zmienia tego twierdzenie skarżącego, że grunty te co do których nastąpiła odmowa zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze podzielone są na cztery części, ani też podniesiony w skardze fakt, iż znajdują się one blisko W., czy też w odległości 2 kilometrów od miejscowości W. i J., gdzie jest zarejestrowanych prawie 300 firm. Również uzyskanie częściowo pozytywnej opinii Marszałka Województwa w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele w granicach działek oznaczonych we wniosku, nie może być decydujące dla wydania decyzji na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Opinie te jakkolwiek istotne, jako że stanowią część materiału dowodowego i jako takie podlegają ocenie organu orzekającego, nie mają charakteru wiążącego. Obecnie uchwalany plan miejscowy w ramach, którego Burmistrz Miasta i Gminy L. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oparty jest o postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. Niemniej powyższe - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie może samo w sobie stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Planowanych zamierzeń inwestycyjny Gminy nie można przedkładać ponad uwarunkowania ustawowe. Strona winna liczyć się z sytuacją, iż nie zawsze będzie możliwa bądź w znacznym stopniu ograniczona realizacja zaplanowanych działań. To Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzyskał kompetencje do oceny pod względem zasadności wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych klas I - III na cele nierolnicze i jest obowiązany to czynić na tle materiału dowodowego, który daje obraz stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wyrazić zajęte stanowisko w formie decyzji administracyjnej. Działania Ministra wyznaczają przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie świadczy o wadliwości (nielegalności) takiej decyzji, zwłaszcza gdy organ wykaże, że jego stanowisko mieści się w granicach uznaniowości popartej regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co nastąpiło w sprawie. W kontekście zarzutów i treści skargi wskazać także należy, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Ministra w sposób prawidłowy. Organ wyjaśnił stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy. Nadto powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, zatem zadośćuczynił wskazanemu obowiązkowi. Ustalenia w zakresie braku przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikających z powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w całym toku postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, ocenę argumentacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącą braku podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze należało uznać za zasadną i zgodną z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.