VIII SA/Wa 342/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej NSZZ Solidarność [...] Województwa [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...], działając na postawie art. 16 ust. 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Organizacji Międzyzakładowej NSZZ Solidarność [...] Województwa [...] reprezentowanej przez T. L. (dalej: "skarżąca") z dnia [...] lutego 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. L. działając w imieniu Organizacji Międzyzakładowej NSZZ Solidarność [...] Województwa [...] wystąpił z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie m.in. dokumentów wymienionych w pkt 7 pisma Ministra Finansów z dnia [...] października 2011 r. ([...]), skierowanego do Rady Sekcji Krajowej [...] NSZZ "Solidarność", tj. o przekazanie: – protokołu (protokołów) z kontroli resortowej przeprowadzonej w dniach [...] maja – [...] lipca 2008 r. w Urzędzie Skarbowym W. w związku z informacjami o nieprawidłowościach występujących w tym Urzędzie, – zaleceń pokontrolnych wydanych w ramach kontroli, – zobowiązania Naczelnika Urzędu Skarbowego W. do podjęcia działań mających na celu realizację zaleceń pokontrolnych, wyeliminowanie stwierdzonych i opisanych w protokołach kontroli uchybień, a także do niedopuszczania do podobnych sytuacji w bieżącej pracy Urzędu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Minister Finansów orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uzasadniając odmowę m.in. ograniczeniem wynikającym z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, na co wskazuje art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła do Ministra Finansów skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedmiotowym określonym we wniosku Organizacji Międzyzakładowej NSZZ Solidarność z dnia [...] lutego 2012 r. (znak: [...]). Rozpoznając sprawę ponownie Minister Finansów, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] marca 2012 r., przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Organ wyjaśnił, iż wszystkie informacje, o udostępnienie których wnioskuje skarżąca, zostały zawarte w dwóch dokumentach, tj. w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2008 r. oraz w wyniku kontroli z dnia [...] sierpnia 2008 r., kończącym przedmiotową kontrolę. Kontrola Urzędu Skarbowego W. została przeprowadzona z upoważnienia Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.; dalej: "ustawa o kontroli skarbowej"), w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli, w tym m.in. na podstawie art. 14b, regulującego zasady przeprowadzenia kontroli resortowej, należącej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 15 do zakresu kontroli skarbowej. Zakresem przedmiotowej kontroli została objęta prawidłowość realizacji ustawowych i statutowych zadań w zakresie wybranych zagadnień. W szczególności kontrolą objęto prawidłowość wybranych postępowań karnych skarbowych. Minister Finansów wskazał, iż zgodnie z art. 34 ustawy o kontroli skarbowej, informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej (w tym na podstawie art. 7c i 7d) stanowią tajemnicę skarbową, z wyjątkiem informacji gromadzonych i przetwarzanych w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4-7. Oznacza to, że informacje te mogą być udostępnione na zasadach i w trybie określonym w art. 34b ustawy o kontroli skarbowej. Przepis ten wymienia podmioty upoważnione do uzyskiwania informacji wynikających z akt kontroli. W świetle powołanego przepisu, Minister Finansów uznał, iż brak jest podstawy prawnej do udostępnienia wskazanych dokumentów również po dokonaniu anonimizacji, bowiem zgodnie z powołanym przepisem wszelkie informacje zgromadzone w toku kontroli skarbowej stanowią tajemnicę skarbową, która może być udostępniania wyłącznie ściśle określonym podmiotom. Jednocześnie Minister Finansów zauważył, iż protokół kontroli oraz wynik kontroli zawiera informacje o sposobie załatwiania spraw konkretnych podatników, ze wskazaniem ich nazw (imion i nazwisk), kwot ciążących na nich zaległości podatkowych z określeniem rodzaju podatku, prowadzonej działalności gospodarczej, czynnościach podjętych przez organ podatkowy itp., a zatem dokumenty te zawierają informacje z akt podatkowych podlegające ochronie tajemnicą skarbową również na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: "O.p.") stosownie do art. 293. Minister Finansów wskazał, iż tajemnica skarbowa jest szczególnym rodzajem tajemnicy, której granice muszą być zakreślone szeroko. Informacje znajdujące się w posiadaniu organu podatkowego wykorzystywane są tylko wewnątrz jego struktur organizacyjnych i wyłącznie dla potrzeb podatkowych. Dlatego też organ uznał, iż dokumenty, o udostępnienie których wystąpiła skarżąca mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak prawo do ich dostępu podlega ograniczeniu stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na ochronę tajemnicy skarbowej wynikającą z ustawy o kontroli skarbowej oraz ustawy Ordynacja podatkowa. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] marca 2012 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Finansów oraz nakazanie organowi administracji udostępnienie informacji publicznej stosownie do wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. w terminie 14 dni od otrzymania z Sądu akt sprawy. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie: 1) prawa materialnego tj.: – art. 61 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; – art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); – art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej w związku z art. 293 § 1 i § 2 pkt 3 O.p. 2) prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 15 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a., w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała m.in., iż przepisy o tajemnicy skarbowej należy tak interpretować, aby znaleźć miejsce dla bezkolizyjnej realizacji konstytucyjnego uprawnienia dostępu do informacji publicznej. Wskazówkę w tej mierze daje przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. traktujący nie o wyłączeniu, ale tylko o ograniczeniu prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych (do tej grupy należy tajemnica skarbowa). W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja, akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Badając skargę według ww. kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje Ministra Finansów o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Spornym pozostaje kwestia oceny, czy udostępnienie dokumentów o przekazanie których wnioskowała skarżąca, tj. m.in. protokołu z kontroli resortowej z dnia [...] lipca 2008 r., jak i wyniku kontroli z dnia [...] sierpnia 2008 r. ją kończącym, podlega ograniczeniom określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję informacji publicznej stanowiąc, iż jest nią każda informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem w art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je każdemu, zakazując równocześnie w ust. 2 żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych. Równocześnie dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Omawiany przepis ustanawia tym samym zasadę, że przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią legi speciali w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi informację niejawną lub też informację ustawowo chronioną, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż informacje, o udostępnienie których wnioskuje skarżąca zostały zawarte w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2008 r. oraz w wyniku kontroli z dnia [...] sierpnia 2008 r., kończącym przedmiotową kontrolę. Jak wyjaśnił Minister Finansów zakresem kontroli urzędu skarbowego została objęta prawidłowość realizacji ustawowych i statutowych zadań w zakresie wybranych zagadnień, w szczególności objęto nią prawidłowość wybranych postępowań karnych skarbowych. Kontrola ta została przeprowadzona z upoważnienia Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej. Jak wskazuje analiza art. 34 ustawy o kontroli skarbowej, informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej, w tym na podstawie art. 7c i 7d stanowią tajemnicę skarbową, z wyjątkiem informacji gromadzonych i przetwarzanych w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4-7. Oznacza to, że informacje te mogą być udostępnione na zasadach i w trybie określonym w art. 34 b ustawy o kontroli skarbowej. Przepis ten enumeratywnie wymienia bowiem podmioty upoważnione do uzyskiwania informacji wynikających z akt kontroli. Stosownie bowiem do art. 34 b ustawy o kontroli skarbowej organy kontroli skarbowej udostępniają informacje wynikające z akt kontroli, z wyłączeniem informacji określonych w art. 33, organom podatkowym, innym organom kontroli skarbowej i ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (ust.1). Ust. 3 tego przepisu reguluje, iż informacje o których mowa w ust. 1, udostępniane są również: 1) organom celnym; 2) rejonowym urzędom pracy; 3) jednostkom organizacyjnym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; 4) Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, Policji, Straży Granicznej, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Żandarmerii Wojskowej; 4a) Szefowi Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych w celu realizacji jego zadań ustawowych; 4b) służbom statystyki publicznej w zakresie wynikającym z programu badań statystycznych statystyki publicznej; 4c) akredytowanym agencjom płatniczym realizującym zadania w ramach Wspólnej Polityki Rolnej; 5) innym organom - w przypadkach i na zasadach określonych w art. 27 ust. 2 i 5. Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Finansów uznał, iż brak jest podstawy prawnej do udostępnienia skarżącej wnioskowanych dokumentów, gdyż akta postępowań kontrolnych, a także inne informacje mające związek z postępowaniami kontrolnymi, stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 34 ustawy o kontroli skarbowej. Tajemnica skarbowa stanowi informację niejawną oraz jest rodzajem "innej tajemnicy ustawowo chronionej"- w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podlegającej ograniczeniu w zakresie prawa dostępu do tych informacji. Zaś zasady udostępniania dokumentów z akt postępowania kontrolnego oraz udostępniania informacji wynikających z tych akt, wynikają z przepisów art. 34 a - 34 b ustawy o kontroli skarbowej, które określają zakres i podmioty uprawnione do uzyskania informacji w przedmiotowym zakresie. Przepisy powyższe nie przewidują możliwości udostępnienia skarżącej informacji w żądanym zakresie, ponieważ nie jest ona podmiotem uprawnionym do ich uzyskania. Ponadto należy zauważyć, iż wnioskowane dokumenty zawierają także informacje o sposobie załatwiania spraw konkretnych podatników, ze wskazaniem ich nazw (imion i nazwisk), kwot ciążących na nich zaległości podatkowych z określeniem rodzaju podatku, prowadzonej działalności gospodarczej, czynnościach podjętych przez organ podatkowy. A zatem dokumenty te zawierają informacje z akt podatkowych podlegające ochronie tajemnicą skarbową również na podstawie art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Jak bowiem wskazuje analiza art. 293 § 2 pkt 3 tajemnicą skarbową są wszystkie dane zawarte w aktach kontroli podatkowej. W ocenie Sądu uznanie, że wnioskowane dokumenty zawierają informacje stanowiące tajemnicę skarbową (a więc informację, co do której dostęp mają jedynie wskazane w przepisach osoby) przesądza, iż nie mogą one zostać udostępnione osobom trzecim. Tym samym za trafne uznać należy stanowisko Ministra Finansów, że skarżąca nie miała możliwości ich uzyskania. Sąd uznał także, iż Minister Finansów dokonał prawidłowej wykładni zarówno przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i art. 34 ustawy o kontroli skarbowej. Dlatego też zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania Sąd uznał za bezzasadne. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że Minister Finansów prawidłowo orzekł, że wnioskowane dokumenty stanowią tajemnicę skarbową, której udostępnienie nie jest możliwe w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie, na podstawie art. 16 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wydał decyzje odmawiające udostępnienia żądanych informacji, zgodne z art. 107 k.p.a. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.