IV SA/Po 561/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie kontroli sanitarnej postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącej A. sp. z o.o. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu wpisu sądowego Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Państwowy Powiatowy inspektor Sanitarny w K. (dalej - PPIS), na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263), art. 84 c ust. 9 i ust. 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr. 220 poz. 1447 z późn. zm., dalej – u.s.d.g.), po otrzymaniu w dniu [...] maja 2012 roku wniosku A. Sp. z o.o. z/s w P. (dalej - skarżący, przedsiębiorca) obejmującego zastrzeżenia strony wraz ze sprzeciwem w trybie art. 84 c u.s.d.g. orzekł o bezprzedmiotowości zastrzeżeń strony wraz ze sprzeciwem w trybie art. 84 c u.s.d.g. albowiem kontrola przedsiębiorcy przez organ podjęta została i zakończona w dniu 15 maja 2012 roku i nie było możliwe wydanie postanowienia w trybie art. 84c ust. 9 u.s.d.g. W czasie spotkania Z-ca PPIS w K. odczytała panu R. G. protokół z kontroli przeprowadzonej [...] maja 2012 roku oraz decyzję PPIS w K. z dnia [...] maja 2012 roku o nr [...] orzekającą o zakazie wprowadzania do obrotu w sklepie produktów co do których zachodzi podejrzenie ,że są środkami zastępczymi. Produkty te zatrzymano i przekazano do depozytu Komendy Miejskiej Policji. Z czynności tych sporządzono protokół w dniu [...] maja 2012 roku. Organ skonstatował, że nie było zatem możliwe - wobec zakończenia przez organ czynności kontrolnych u przedsiębiorcy wydanie postanowienia w trybie art. 84 c ust. 9 u.s.d.g. Zażalenie na powyższy postanowienie złożył skarżący wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie w całości sprzeciwu. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 84c ust. 9 u.s.d.g. oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej - WWIS) na podstawie przepisów: art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263) w trybie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami) oraz art. 84c ust. 10 i 16 u.s.d.g., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie WWIS wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu. Po rozpatrzeniu sprzeciwu organ kontrolny wydaje rozstrzygnięcie, w którym postanawia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź postanawia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zatem należy stwierdzić, iż wniesienie sprzeciwu wstrzymuje jedynie czynności kontrolne będące w toku, zaś rozpatrzenie sprzeciwu może wywołać skutek w postaci odstąpienia od wstrzymanych czynności kontrolnych, bądź kontynuowania wstrzymanych czynności kontrolnych. W konsekwencji wniesienie sprzeciwu wywołuje skutki jedynie w stosunku do czynności w toku, w żadnym natomiast wypadku wniesienie sprzeciwu nie wywołuje skutków w stosunku do zakończonych już czynności kontrolnych jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem organu II instancji PPIS, po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych, nie mógł wydać postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, nie mógł również wydać postanowienia o kontynuowaniu czynność kontrolnych, bowiem czynności te zostały uprzednio zakończone. Sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, bowiem nie można wstrzymać czynności kontrolnych już zakończonych. Na powyższe rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. złożył skarżący wnosząc o uchylenie postanowień organu I i II instancji . Rozstrzygnięciom tym zarzucono: a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności podnoszonych w treści sprzeciwu i zażalenia, w tym zarzutu odnoszącego się do braku upoważnień do przeprowadzenia kontroli, okoliczności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli; b. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6 kpa oraz art. 8 kpa poprzez wydanie "postanowienie o bezprzedmiotowości" bez podstawy prawnej i wbrew dyspozycjom u.s.d.g.; c. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 105 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie "postanowienia" o bezprzedmiotowości sprzeciwu, mimo, iż postępowanie wszczęte w wyniku złożenia sprzeciwu nie było bezprzedmiotowe; d. naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 84c ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez faktyczne umorzenie postępowania - zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu oraz wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie czynności kontrolnych; e. naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 84 c ust. 10 zd. Drugie u.s.d.g. poprzez niewydanie postanowienia w terminie 7 dni od dnia wniesienia zażalenia; f. naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 84 c ust. 13 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie po terminie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie. W odpowiedź na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2012/270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej Sprawie Sąd podzielił poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1030/10 (LEX nr 741496). Należy stwierdzić, iż na wstępie rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 ppsa postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej normuje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. U.s.d.g. normuje w art. 77 ust. 1 zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika z regulacji ustaw szczególnych normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcje Sanitarną ma swój odrębny przedmiot. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1 kpa). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Zgodnie z art. 84c u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. (ust. 1). Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (ust. 9). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. (ust. 10). Jednocześnie w ust. 16 tego art. Ustawa wskazuje, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można zatem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o bezprzedmiotowości zastrzeżeń strony wraz ze sprzeciwem w trybie art. 84 c u.s.d.g. nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. Zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone postanowienie, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymaga to jednak, jak stanowi art. 3 § 3 regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym. Na postanowienia zapadłe w niniejszej sprawie wydane na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art.58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art.232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.