II SAB/Wa 201/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Sławomir Antoniuk, Protokolant asystent sędziego Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi A.R. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. A. R. zwrócił się do Urzędu [...] Wydział Obsługi Mieszkańców dla Dzielnicy [...] w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udostępnienie informacji w zakresie wpłynięcia zgłoszenia z dnia [...] listopada 2011 r., dotyczącego reklamy świetlnej przy ul. [...], dołączonych załączników, ewentualnie innych zgłoszeń bądź pozwoleń na budowę, kserokopii ww. dokumentów. W odpowiedzi na powyższe żądanie organ pismem z dnia [...] lutego 2012 r. udostępnił A. R. żądane dokumenty takie jak: decyzja zatwierdzająca projekt i zezwalająca na zamontowanie reklamy świetlnej "[...]" na dachu budynku przy ul. [...] oraz projekt, będący załącznikiem do tej decyzji. Jednocześnie, tym samym pismem organ odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie zawiadomienia podmiotu uprawnionego do zamontowania reklamy o zgłoszeniu zamiaru wykonania robót, polegających na wymianie reklamy świetlnej. Uzasadniając odmowę udostępnienia dokumentu zgłoszenia wykonania robót budowlanych organ wskazał, że taki dokument złożyła [...] w dniu [...] listopada 2011 r., ale dokument ten nie może zostać udostępniony, albowiem nie stanowi on informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest oświadczeniem woli podmiotu uprawnionego. W skardze na bezczynność organu A. R., wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia mu żądanych informacji, podniósł, że zgłoszenie o zamiarze dokonania robót z dnia [...] listopada 2011 r. złożone we właściwym Urzędzie i opatrzone pieczęciami urzędowymi wywołuje skutki prawne w sferze publicznej. A zatem z chwilą złożenia tego dokumentu w organie władzy dokument ten traci charakter dokumentu prywatnego i uzyskuje cechy dokumentu, który stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponownie wskazał, że zgłoszenie budowy jest oświadczeniem woli składanym przez inwestora, wymaganym przez ustawę – Prawo budowlane, w określonych wypadkach przed rozpoczęciem budowy. Skutkiem tego zgłoszenia jest milcząca akceptacja organu, gdy nie wyda on decyzji o sprzeciwie. Organ wyjaśnił, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl przepisów k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Bezsporne jest, że skarżącemu udzielone zostały informacje publiczne zawarte w jego wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. z wyjątkiem dokumentu z dnia [...] listopada 2011 r. (k – 3 akt administracyjnych, załącznik do pisma z dnia [...] czerwca 2012 r.). Powyższe ustalenia Sądu wynikają z treści pisma organu z dnia [...] lutego 2012 r., z treści skargi, jak i z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. A zatem istota sporu sprowadza się do oceny, czy dokument z dnia [...] listopada 2011 r. – zgłoszenie budowy obiektu budowlanego – wymiana reklamy świetlnej [...] zamiast poprzedniej [...] na dotychczasowej konstrukcji dachowej przy ul. [...], stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ, do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy (wniosku informacyjnego), był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej. W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost kiedy, w jakich sytuacjach organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu, rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności. Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), pozwala bez większego trudu na stwierdzenie, czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy organ bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu, w ustawowym terminie tego nie czyni. Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro w art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe, a mianowicie: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku strony pod kątem, czy zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność w ogóle ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, czy też nie. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy, dotyczące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu rozpoznania skargi, to jest do stwierdzenia, czy w tej konkretnej sprawie występuje bezczynność organu, do którego z żądaniem informacyjnym strona się zwróciła. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej oznacza w praktyce konieczność dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego, przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, a które regulują daną materię. Reasumując, dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog kategorii, co wynika z treści tego przepisu. Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informację wytwarzaną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż żądanie sformułowane we wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 r. nie w całości należy zakwalifikować jako żądanie z kategorii informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Podkreślić również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, żądany przez skarżącego dokument – zgłoszenie przez [...] oświadczenia o zamiarze wymiany reklamy - nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), [...] powiadomiła organ o zamiarze przystąpienia w dniu [...] grudnia 2011 r. do wymiany reklamy świetlnej przy ul. [...]. W ocenie Sądu, oświadczenie woli o zamiarze przystąpienia w dniu [...] grudnia 2011 r. do wymiany reklamy nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki dokument zakwalifikować należy, jako oświadczenie woli podmiotu uprawnionego i oznacza, że począwszy od dnia [...] grudnia 2011 r. inwestor może przystąpić do prac montażowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że informacja publiczna w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy faktów nie zaś zamiarów, planów, zapowiedzi (w tym zamiaru wymiany reklamy). Nadto informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy spraw indywidualnych, a w ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dodać należy, że nie każdy dokument znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego można i należy zakwalifikować jako informację publiczną. Skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępniona została zarówno decyzja pozwalająca na budowę, zamontowanie przedmiotowej reklamy, jak i projekt tej reklamy pomimo, że nie jest stroną postępowania. Nie oznacza to i nie może oznaczać, że nie będąc stroną postępowania administracyjnego skarżący może domagać się wglądu (dostępu) do całości tych akt, a zwłaszcza oświadczeń woli o zamiarze (zamiarach) inwestorów co do terminu zamontowania reklamy. Dodać należy, iż organ w odpowiedzi na żądanie strony skarżącej powiadomił skarżącego, że takie oświadczenie (o zamiarze zamontowania przedmiotowej reklamy) wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2011 r. To, że Konstytucja RP w art. 61 przewiduje prawo do informacji publicznej nie oznacza automatycznie, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z pominięciem k.p.a., każdy ma nieograniczony dostęp do całości akt postępowań administracyjnych, zwłaszcza do dokumentów w indywidualnych sprawach, którym nie można przypisać waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i kwalifikacja wniosków informacyjnych w zakresie, czy dane żądanie stanowi, czy też nie, informację publiczną, musi doznawać racjonalnych ograniczeń. W przeciwnym wypadku nadużywanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzić będzie do sytuacji, w której obywatele będą mieć prawo wglądu w akta indywidualnych postępowań, w których nie są stroną - w pełnym, nieograniczonym wręcz zakresie. Reasumując, oświadczenia woli o zamiarze przystąpienia do zamontowania reklamy nie można było zakwalifikować jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.