II SA/Gl 599/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Jak wynika z dołączonego do akt administracyjnych przesłanego do Urzędu Miasta Z. postanowienia Rejonowego Inspektoratu Ruchu Drogowego w T. nr [...] (zatytułowanego "Postanowienie w sprawie zatrzymania prawa jazdy") Oddział Policji ds. myta w dniu 21 października 2011 r. nałożył na sprawcę wykroczenia - B. C. mandat, w wysokości 700,- EUR, z powodu naruszenia postanowienia § 8 ust. 1 lit. a/ Ustawy nr 25/2007 o elektronicznym poborze myta (opłaty drogowej) za używanie wyznaczonych odcinków dróg naziemnych oraz o zmianie i uzupełnieniu niektórych przepisów. Funkcjonariusz Policji, zgodnie z § 71 ust. 1 ustawy o ruchu drogowym, zatrzymał posiadaczowi prawo jazdy. Z uwagi na to, że B. C. nie zapłacił prawomocnie nałożonej kary w terminie do 15 dni od jej nałożenia ww. postanowieniem orzeczono, iż zatrzymane prawo jazdy zostanie zwrócone właścicielowi dopiero po uiszczeniu kary. Wnioskiem z dnia 10 listopada 2011 r. B. C. zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o wydanie mu wtórnika prawa jazdy. We wniosku wskazał, iż utracił prawo jazdy albowiem zostało mu ono, jego zdaniem bezprawnie, zabrane przez policję słowacką. Nie popełnił bowiem wykroczenia polegającego na rzekomym przejeździe autostradą bez opłaty. Wnioskodawca dołączył pismo z opisem zdarzenia, w wyniku którego został ukarany mandatem i zatrzymano mu prawo jazdy. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił wydania B. C. wtórnika prawa jazdy kat. ABCE. W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował okoliczności sprawy, w tym korespondencję jaką prowadził z organami słowackimi, a następnie wskazał, że w myśl przepisu art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005, Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) starosta wydaje wtórnik prawa jazdy w przypadku utraty dokumentu przez jego posiadacza. Przez utratę dokumentu należy natomiast rozumieć jego całkowite zniszczenie, zagubienie, kradzież lub przywłaszczenie przez inną osobę. Zatrzymanie dokumentu prawa jazdy przez uprawnione organy państwa nie może być utożsamiane z utratą tego dokumentu, ponieważ czym innym byłoby przywłaszczenie dokumentu przez osobę trzecią, a czym innym jego zatrzymanie przez uprawnione organy na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie organ podkreślił, że nie jest uprawniony ani upoważniony do rozstrzygania zasadności zatrzymania przez stronę słowacką dokumentu prawa jazdy. Decyzja została wydana, jak wynika z jej części nagłówkowej, na podstawie art. 98 ust. 1 i 2 przywołanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym. W kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołaniu B. C. zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej błędną wykładnię prawa, w szczególności art. 98 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że zatrzymanie dokumentu prawo jazdy przez organ obcego państwa za uchybienie przepisowi prawa, które nie jest karane na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej zatrzymaniem (zabraniem) prawa jazdy, nie stanowi utraty prawa jazdy w rozumieniu wskazanych przepisów prawa. W uzasadnieniu B. C. podniósł, że skorzystanie ze swych formalnych kompetencji przez organ obcego państwa, polegające na zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy wystawionego przez organ państwa polskiego, powinno zostać potraktowane jako utrata prawa jazdy. Nie ma bowiem wątpliwości, że strona została pozbawiona prawa do dysponowania dokumentem. Dokument ten potwierdzał nabycie przez stronę uprawnień, które zostały nabyte w sposób ważny i nie zostały stronie odebrane wskutek zaistnienia którejkolwiek z przyczyn określonych w przepisach prawa polskiego. W kontekście tego, odmowa wydania wtórnika prawa jazdy nie jest zrozumiała, stanowi pogwałcenie ww. przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz godzi w prawa strony do korzystania z uprawnień w zakresie prowadzenia pojazdów. Jednocześnie B. C. podkreślił, że nie jest zainteresowany cyt. "połowicznym rozwiązaniem w postaci możliwości odzyskania dokumentu (przy założeniu, że obecnie taka możliwość jeszcze istnieje) za zapłatą mandatu". Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż przedmiotem ustaleń dokonywanych w trakcie postępowania wyjaśniającego w kwestii wniosku o wydanie wtórnika powinny być dwie okoliczności tj. utrata dokumentu prawa jazdy oraz złożenie oświadczenia o jego utracie. Akta sprawy świadczą o tym, że organ I instancji przeprowadził w powyższym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. Z ustaleń tych wynika, że Dyrekcja Rejonowa T. Rejonowy Inspektorat Ruchu Drogowego w T. (Słowacja) wydała postanowienie w sprawie zatrzymania prawa jazdy wydanego na nazwisko B. C.. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy tłumaczenia przedmiotowego postanowienia zatrzymane prawo jazdy nie zostanie zwrócone wymienionemu "przed zakończonym wykonaniem postanowienia, o ile kierowca nie zapłaci prawomocną i wykonalną karę nałożoną w postępowaniu mandatowym w terminie do 15 dni od dnia nałożenia". Z akt sprawy wynika ponadto, że B. C. zwrócił się do organu I instancji o wydanie wtórnika przedmiotowego dokumentu wskazując jako powód ubiegania się o wydanie wtórnika - utratę dokumentu. Jednocześnie wymieniony oświadczył w części E wniosku, że prawo jazdy utracił wskutek bezprawnego zabrania przez słowacką policję za niezapłacenie mandatu za wykroczenie, którego nie popełnił - "rzekomy przejazd autostradą bez opłaty drogowej". W części G wniosku (oświadczenie) B. C. uprzedzony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył m.in., że podane w dziale E dane są zgodne ze stanem faktycznym. W konsekwencji brak jest podstaw do wydania wtórnika prawa jazdy. Zatrzymanie bowiem dokumentu prawa jazdy przez uprawnione organy państwa nie może być utożsamiane z utratą tego dokumentu. Skoro zatem nie zaistniała przesłanka utraty dokumentu to wtórnik nie może zostać wystawiony. Pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r. B. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Kolegium wnosząc o jej zmianę poprzez orzeczenie o wydaniu wtórnika prawa jazdy. W uzasadnieniu ponownie wskazał, iż jego zdaniem okoliczności sprawy świadczą o tym, że utracił prawo jazdy. W ocenie skarżącego, nie może być wątpliwości, że w sytuacji, gdy organ obcego państwa zatrzymał z przyczyn jedynie merkantylnych (wywierając presję na skarżącego, aby ten zapłacił mandat) dokument stwierdzający nabycie przez skarżącego uprawnień w zakresie prowadzenia pojazdów, to należy mówić w takiej sytuacji o utracie dokumentu, dającej merytoryczną podstawę do uwzględnienia wniosku skarżącego o wydanie wtórnika prawa jazdy. Przepis art. 98 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym należy bowiem interpretować w powiązaniu z innymi przepisami wspomnianej ustawy. I tak, należy wskazać, że w art. 87 ustawy sformułowano wymagania, jakie musi spełniać kierujący pojazdem. Wymieniono w nim szereg okoliczności, w tym także i posiadanie dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdem. W ocenie skarżącego, już ten przepis nadaje kierunek interpretacyjny, w jakim powinna iść wykładnia art. 98 ust. 1 ustawy, wskazując, że wymóg posiadania dokumentu jest pochodny względem posiadania wymaganych umiejętności do kierowania pojazdem. Jeżeli więc dana osoba odbyła kursy teoretyczne i praktyczne oraz zdała stosowne egzaminy, to - co do zasady (przy założeniu, że nie utraciła uprawnień wskutek określonych prawem okoliczności) - obowiązkiem organów władzy jest zapewnienie skarżącemu posiadania dokumentu stwierdzającego nabycie uprawnień. Nie jest sporne w sprawie, iż skarżący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami. Nadto zwrot "utrata prawa jazdy" na gruncie przepisów Prawa o ruchu drogowym należy rozumieć w sposób możliwie szeroki, pojęcie to powinno obejmować wszelkie sytuacje, w których dotychczasowy posiadacz został wyzuty - wbrew własnej woli - z posiadania dokumentu. Może to nastąpić w przypadku kradzieży dokumentu lub jego zgubienia, ale także i wtedy, gdy dokument prawa jazdy zostanie zabrany z przyczyn nie dających pogodzić się z przepisami prawa obowiązującymi w Rzeczpospolitej Polskiej. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 26 września 2012 r. reprezentujący skarżącego radca prawny podniósł, iż możliwa i prawidłowa jest cyt. "prowspólnotowa" interpretacja art. 98 Prawa o ruchu drogowym, zgodna z Dyrektywą 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego. Na pytanie Sądu skarżący wyjaśnił natomiast, że odwoływał się od postanowienia słowackich organów jednak nie zostało ono uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż stosownie do art. 98 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem jest obowiązana niezwłocznie zawiadomić starostę o utracie prawa jazdy, pozwolenia do kierowania tramwajem, o zniszczeniu tych dokumentów w stopniu powodującym ich nieczytelność, a także zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nich zawartych. W sytuacjach tych, stosownie do ustępu 2 przywołanego artykułu, starosta, na wniosek osoby uprawnionej, wydaje za opłatą wtórnik dokumentu pod warunkiem: 1) złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, oświadczenia o utracie dokumentu; 2) zwrotu zniszczonego dokumentu albo 3) zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Wydanie zatem wtórnika prawa jazdy nie następuje automatycznie, w reakcji na złożony przez stronę wniosek. W przypadku utraty prawa jazdy, a taka okoliczność podnoszona jest przez skarżącego, warunkiem sine qua non wydania wnioskodawcy wtórnika jest złożenie przezeń, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia utracie o dokumentu. Oświadczenie to, jak każdy dowód, podlega weryfikacji organu. Przed wydaniem wtórnika organ zobowiązany jest bowiem ocenić, czy w istocie utrata dokumentu nastąpiła, a także czy wnioskodawca nadal posiada uprawnienia do prowadzenia pojazdu. Przedmiotem kontrowersji pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie organami jest ocena w jakich sytuacjach następuje utrata prawa jazdy, o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane bezpośrednio w ustawie. Uwzględniając jednak zarówno cel jak i funkcje przepisu umożliwiającego kierowcy uzyskanie wtórnika oczywistym wydaje się, "utrata" w rozumieniu przywołanej normy to sytuacje, w których kierowca zostaje pozbawiony władztwa nad dokumentem. Może to wynikać zarówno z działań własnych kierowcy (zgubienie prawa jazdy) jak też z okoliczności od niego niezależnych, będących wynikiem bezprawnych działań innych osób (przywłaszczenie, kradzież, ukrycie przez inną osobę itp.). Pozbawienie władztwa musi nadto charakteryzować się trwałością (przynajmniej w dacie złożenia wniosku i wydania wtórnika – co nie wyklucza np. ewentualnego znalezienia zgubionego dokumentu). Nie stanowi zatem utraty dokumentu sytuacja, w której wnioskodawca wie gdzie jego prawo jazdy się znajduje (np. gdzie bądź u kogo je pozostawił), i może je odzyskać jednak nie chce tego uczynić. Utrata to bowiem jedynie te sytuacje, w których wnioskodawca z przyczyn obiektywnych nie ma możliwości odzyskania prawa jazdy i w konsekwencji pomimo posiadania uprawnień do prowadzenia pojazdu nie ma żadnej inne możliwości uzyskania potwierdzającego uprawnienia dokumentu jak tylko poprzez uzyskanie swoistego "duplikatu", który w przepisach nazwano wtórnikiem. Nie stanowi też "utraty" uprawniającej do uzyskania wtórnika sytuacja gdy właściwy dokument został legalnie kierowcy zatrzymany przez uprawnione do tego służby bądź to na terenie kraju bądź też na terenie innego państwa. W konsekwencji przez uprawniającą do uzyskania wtórnika utratę prawa jazdy, o jakiej mowa w art. 98 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, z oczywistych przyczyn nie można uznać sytuacji, w której kierowca może je odebrać od stosownych władz, jednak uczynić tego nie chce albowiem wiązałoby się to z poniesieniem odpowiedzialności za wykroczenie, którego się dopuścił. W żadnej mierze intencją przepisu umożliwiającego uzyskanie wtórnika nie jest bowiem wspieranie osób, chcących uniknąć odpowiedzialności za wykroczenie i konieczności uiszczenia nałożonego mandatu poprzez umożliwienie im prowadzenia pojazdu pomimo zatrzymania prawa jazdy przez legalnie uprawnione do tego organy. Odnosząc powyższe uwagi do realiów przedmiotowej sprawy wskazać należy, że B. C. dokumentu uprawniającego go do prowadzenia pojazdu w rzeczywistości nie został pozbawiony. W wyniku nieuiszczenia nałożonego na niego przez Policję słowacką mandatu dokument został mu jedynie chwilowo zatrzymany, celem zabezpieczenia należności. Ma zatem świadomość, iż w istocie jego prawo jazdy nadal fizycznie istnieje, nie został go trwale pozbawiony, nadal ma do niego prawo i w każdej chwili może je odzyskać jeśli tylko uiści legalnie nałożony nań przez organy słowackie mandat, o czym został pouczony w postanowieniu o zatrzymaniu prawa jazdy. Fakt, iż jak stwierdził w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej nie jest "zainteresowany" odebraniem prawa jazdy poprzez uiszczenie mandatu nie tylko nie potwierdza twierdzeń strony o utracie dokumentu ale wręcz jednoznacznie utracie takiej przeczy. To bowiem z własnej woli i decyzji B. C. rezygnuje z odbioru należącego do niego prawa jazdy co oznacza, że wtórnik nie może zostać mu, w świetle art. 98 ustawy, wydany. Pozbawiony w niniejszym postępowaniu znaczenia jest fakt, iż skarżący prawidłowość nałożenia mandatu kwestionuje. Przysługującym w takiej sytuacji środkiem prawnym nie jest bowiem uzyskanie wtórnika by zatrzymanie prawa jazdy przestało być dolegliwością, lecz wniesienie odwołania o czym skarżący został prawidłowo pouczony. Jak zresztą oświadczył skarżący w trakcie rozprawy przed tut. Sądem z możliwości tej skorzystał jednak jego odwołanie nie zostało uwzględnione. W konsekwencji prawomocnego postanowienia skarżący obowiązany jest uiścić mandat i (o ile prawo jazdy nie zostanie mu odesłane) wezwać do zwrotu zatrzymanego w charakterze zabezpieczenia dokumentu. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że kontrola kwestionowanej przez skarżącego prawidłowości nałożenia mandatu i zatrzymania, w charakterze zabezpieczenia, prawa jazdy wskutek nieuiszczenia mandatu – wykraczają poza kognicję tut. Sądu i orzekających w sprawie wtórnika organów. W konsekwencji interpretacja przepisu, której dokonał B. C., nie może zostać zaakceptowana. Prowadziłaby ona bowiem do sytuacji, w której funkcją wtórnika stałoby się umożliwienie kierowcy nie uiszczenia prawomocnie nałożonego mandatu i nie odebrania dokumentu pierwotnego. W świetle powyższych uwag niezrozumiałe są wyrażone w trakcie rozprawy przed tut. Sądem sugestie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, iż możliwa jest odmienna, jak to określił, cyt. "prowspólnotowa" interpretacja art. 98 Prawa o ruchu drogowym, zgodna z Dyrektywą 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego. Przywołana bowiem Dyrektywa, pomijając w tym miejscu kwestię jej implementacji, regulując sprawę wtórnika wskazuje jedynie przykładowo jako okoliczności uzasadniające wydanie go zagubienie bądź kradzież. W innych zaś postanowieniach wyraża jednoznaczną dbałość Unii o to by kierowca nie posiadał więcej niż jednego dokumentu potwierdzającego uprawnienia do prowadzenia pojazdu. Z żadnej w konsekwencji normy nie wynika by można było wydać wtórnik osobie, której w innym państwie unijnym prawo jazdy legalnie zatrzymano. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.