II SAB/Wa 196/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi S. N. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego w [...] do rozpoznania wniosku S. N. z [...] lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w [...] na rzecz S. N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. S. N., zwrócił się do Przewodniczącego Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego i Wydziału Karnego Sądu Rejonowego w [...], o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. w jakich sprawach, z podaniem sygnatury akt i stron postępowania, w latach 2000-2011 Pan G. B. występował jako profesjonalny pełnomocnik procesowy reprezentujący Urząd Gminy P. jako stronę postępowania lub uczestnika postępowania oraz wyszczególnienie, czy były to sprawy z powództwa Urzędu Gminy P. czy przeciwko Urzędowi Gminy P., 2. w jakich sprawach, z podaniem sygnatury akt i stron postępowania, w latach 2000-2011 Pan G. B. występował jako profesjonalny pełnomocnik procesowy reprezentujący Gminę P. jako stronę postępowania lub uczestnika postępowania oraz wyszczególnienie, czy były to sprawy z powództwa Gminy P. czy przeciwko Gminie P. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Sąd Rejonowy w [...] wezwał ww. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez złożenie pełnomocnictwa do występowania w imieniu Gminy P. Pismem z dnia 20 lutego 2012 r. Prezes Sądu Rejonowego w [...] udzielił informacji, iż w okresie 2005-2011 G. B. występował jako pełnomocnik Urzędu Gminy P. w sprawie [...], w pozostałych wydziałach sądu za okres 2005-2011 G. B. nie figuruje. Poinformował również, że zarządzeniem z dnia [...] lutego 2012 r. został przedłużony do dnia 8 kwietnia 2012 r. termin do udzielenia informacji w zakresie okresu od 2000-2005 r. Pismem z dnia 16 marca 2012 r. S. N., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...], zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1, art. 6 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie jej zgodnie z wnioskiem i wniósł o: 1. zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego w [...] do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia, 2. zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi od Przewodniczącego Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego na przedmiotowy wniosek. W odpowiedzi Skarżący otrzymał w dniu 24 lutego 2012 r. zarządzenie Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2012 r. wzywające do złożenia w oryginałach lub kopii notarialnie poświadczonego pełnomocnictwa w celu wykazania umocowania do działania w imieniu Gminy P. w celu uzyskania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. W odpowiedzi na ww. zarządzenie Sądu skarżący pismem z dnia [...] lutego 2012 r wskazał, iż każda osoba zainteresowana ma prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym prawo to nie jest uzależnione od wykazania przez nią interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Podniósł, że używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia na wniosek, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, bądź też, gdy wnioskodawca nie może zapoznać się z jej treścią np. poprzez bezpośredni do niej wgląd w siedzibie organu. Co więcej, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 1a i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Skarżący wskazał następnie, że rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można w żadnym wypadku wywodzić uprawnienia podmiotu dysponującego informacją publiczną do zachowania w tajemnicy tożsamości osoby, która działa w imieniu podmiotu wykonującego zadania publiczne wymienionego w art. 4 ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Stosownie zaś do postanowień art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji administracyjnej. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź też nie wydaje decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1. ww. ustawy. Innymi słowy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, bądź udziela wymijającej odpowiedzi, w sposób sprzeczny z obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa. W niniejszej sprawie Prezes Sądu Rejonowego w [...] bezsprzecznie nie udzielił informacji, zgodnie z wnioskiem, ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego w [...] do udzielenia skarżącemu udzielenia stosownej informacji zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Informacje publiczne można podzielić na dwie grupy. Z uwagi na treść art. 1 ust. 2 można wyodrębnić informacje, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie zawartym w omawianej ustawie, bądź też takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. Dotyczy to również art. 6 ustawy, w którym mogą znaleźć się oba wymienione typy. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Uwzględniając wszystkie te aspekty skarżący stwierdził, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 03 września 2007 r. nr IV SAB/G1 28/07, publ. na stronie internetowej NSA). Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów. Skarżący podał, że wnioskował o udzielenie informacji o faktach, tj. w ilu sprawach w latach 2000-2011 wskazana we wniosku osoba, tj. G. B. reprezentowała Gminę P. lub Urząd Gminy P. jako profesjonalny pełnomocnik procesowy w postępowaniach sądowych. Wniosek dotyczył udziału G. B. jako pełnomocnika organu władzy publicznej - Gminy P. lub Urzędu Gminy P. W świetle powyższych uwag, w ocenie skarżącego, sygnatury spraw sądowych, w których stroną był podmiot publiczny reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 InfPubDostU. Wniosek taki wypływa niewątpliwie z wykładni językowej wskazanego przepisu, gdyż sygnatury spraw sądowych stanowią informację o sprawach publicznych, ponieważ przypisane są do postępowań sądowych i zapadłych w nich orzeczeniach wydanych przez organ władzy publicznej (władzy sądowniczej, art. 10 Konstytucji) i w ramach jej działalności wykonywanej publicznie (zasada jawności sprawowania wymiaru sprawiedliwości, art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 9 ust. 1 KPC). Skarżący przypomniał, że NSA uznaje, iż informacją publiczną są akta zakończonego przygotowawczego postępowania karnego, to tym bardziej takimi informacjami są sygnatury akt. Następnie skarżący podniósł, że w dniu [...] lutego 2012 r. zostały skierowane dwa identyczne wnioski w przedmiotowej sprawie do Sądu Rejonowego w [...], odpowiednio do Przewodniczącego [...] Wydziału Cywilnego i Przewodniczącego [...] Wydziału Karnego. Przewodniczący Wydziału Karnego udzielił częściowej odpowiedzi za lata 2005-2011 w terminie, przedłużając jednocześnie termin do 8 kwietnia 2012 r. w pozostałym zakresie, tj. za lata 2000-2005, natomiast Przewodniczący Wydziału Cywilnego nie odniósł się do identycznego wniosku i nie udzielił żadnej odpowiedzi, jedynie wezwał skarżącego zarządzeniem z dnia [...] lutego 2012 r. do złożenia w oryginałach lub kopii notarialnie poświadczonego pełnomocnictwa w celu wykazania umocowania do działania w imieniu Gminy P. w celu uzyskania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. Niezrozumiałym dla skarżącego jest fakt, iż w tym samym Sądzie, Przewodniczący dwóch wydziałów zachowują się diametralnie różnie. W ocenie skarżącego pismo Przewodniczącego [...] Wydziału Karnego jest co najmniej chaotyczne, ponieważ zawiera informację iż "w pozostałych wydziałach tutejszego Sądu za okres 2005-2011 Pan G. B. nie figuruje". Zdanie to, oderwane od kontekstu nie wiadomo, czy odnosi się do wszystkich wydziałów Sądu Rejonowego w [...], czy tylko do Wydziałów Karnych. Odpowiedź Przewodniczącego [...] Wydziału Karnego jest niejasna i co więcej cytowane zdanie stoi w sprzeczności z żądaniem przewodniczącego Wydziału Cywilnego zgodnie z zarządzeniem z dnia [...] lutego 2012 r. uzasadniającym zasadność twierdzenia o bezczynności tego ostatniego a tym samym Prezesa Sądu Rejonowego w [...]. Nawet gdyby uznać odpowiedź Przewodniczącego Wydziału Karnego za wiążącą w kontekście dwóch identycznych wniosków skierowanych do dwóch wydziałów Sądu Rejonowego w [...], to i tak – zdaniem skarżącego – odpowiedź ta jest niezgodna z jego wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. Skarżący wyraźnie rozróżnił dwa pytania, w szczególności o sprawy, w których stroną był Urząd Gminy oraz Gmina P., zaś Przewodniczący [...] Wydziału Karnego odniósł się w odpowiedzi do spraw Urzędu Gminy P. Tym samym i ta odpowiedź jest niezgodna z wnioskiem i wskazuje na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w [...] wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że skarżacemu częściowa informacja została udzielona, a termin udzielenia pełnej informacji został przedłużony do dnia 8 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb udostępnienia informacji. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się kpa. Skarga na bezczynność w istocie ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą .Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Prezes Sądu Rejonowego w [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej – art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Wskazać należy, że w świetle tego, co powiedziano wyżej, informacja o udzielenie której wnosi S. N. stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje, lub też informacji wymijającej, może powodować jego wątpliwości co to tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli pozostaje w bezczynności). Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli jednak odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Prezes Sądu Rejonowego w [...] w sprawie niniejszej nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem - skierowanym odpowiednio do Przewodniczącego [...] Wydziału Cywilnego i Przewodniczącego [...] Wydziału Karnego. Przewodniczący Wydziału Karnego udzielił częściowej odpowiedzi za lata 2005-2011 w terminie, przedłużając jednocześnie termin do 8 kwietnia 2012 r. w pozostałym zakresie, tj. za lata 2000-2005, natomiast Przewodniczący Wydziału Cywilnego nie odniósł się do identycznego wniosku i nie udzielił żadnej odpowiedzi, jedynie wezwał skarżącego zarządzeniem z dnia [...] lutego 2012 r. do złożenia w oryginałach lub kopii notarialnie poświadczonego pełnomocnictwa w celu wykazania umocowania do działania w imieniu Gminy P. w celu uzyskania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. Należy zgodzić się ze skarżacym, że również informacja udzielona przez Przewodniczącego [...] Wydziału Karnego jest niejasna i jest niezgodna z wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. Skarżący wyraźnie rozróżnił dwa pytania, w szczególności o sprawy, w których stroną był Urząd Gminy oraz Gmina P., zaś Przewodniczący [...] Wydziału Karnego odniósł się w odpowiedzi do spraw Urzędu Gminy P. Tym samym i ta odpowiedź jest niezgodna z wnioskiem i wskazuje na bezczynność organu, dlatego Sąd zobowiązał Prezesa Sądu Rejonowego w [...] do załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2012 r., bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.