II SA/Bk 609/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji [...] Liceum Ogólnokształcącego imienia B. ks. M. S. wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] imienia B. ks. M. S. oraz rozwiązania Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] imienia B. ks. M. S. w B. oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Skargą sporządzoną 4.07.2012r. złożoną w organie 6.07.2012r. Wojewoda P. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej B. podjętą [...].04.2012r. oznaczoną numerem [...] w sprawie likwidacji [...] Liceum Ogólnokształcącego im. B. ks. M. S. oraz rozwiązania Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] im. B. ks. M. S. w B. Uchwale organ nadzoru zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 59 ust. 1 ustawy z 7.09.1991r. o systemie oświaty poprzez niezachowanie przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły, procedury przewidzianej w tym przepisie tj. procedury zawiadomienia rodziców uczniów, a w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów, o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru przytoczył treść art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i stwierdził, że postępowanie nadzorcze wykazało, że zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły zostały im wysłane jeszcze przed podjęciem przez Radę Miejską B. uchwały o zamiarze likwidacji. Zdaniem Wojewody dopiero uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły stanowi podstawę do wszczęcia przez organ prowadzący szkołę, działań zmierzających do spełnienia wymogów zawartych w przywołanym art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty tj. zawiadomienia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji rodziców uczniów, uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Organ wykonawczy powinien działać tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach udzielonego mu przez radę upoważnienia, zatem niedopuszczalne jest podejmowanie przez Prezydenta Miasta B. bez wyraźnego upoważnienia organu stanowiącego. W ocenie wojewody, wysłanie zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły przed podjęciem przez Radę Miejską B. uchwały intencyjnej, nie wywołuje skutków prawnych i nie stanowi zawiadomienia w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który to przepis stwarza ścisłe ramy dla skutecznej likwidacji szkoły. O zamiarze likwidacji szkoły w rozumieniu w/w przepisu można mówić dopiero po podjęciu przez Radę miejską uchwały w tej sprawie, a taka uchwała została podjęta dopiero [...].02.2012r. Przed jej podjęciem można jedynie mówić o zamyśle likwidacji szkoły, który to zamysł może być wyłącznie przedmiotem czynności przygotowawczych w postaci przygotowania projektu uchwały i przedłożenia go pod obrady Rady. Organ nadzoru powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.04.2006r. sygn. akt I OSK 209/06. Ponadto w ocenie skarżącego, organ stanowiący ni dopełnił ciążącego na nim obowiązku skutecznego zawiadomienia rodziców uczniów z określonym wyprzedzeniem, bowiem o zamiarze likwidacji szkoły powinien zostać zawiadomiony skutecznie każdy rodzić w odpowiednim terminie, (tj. do dnia 29.02.2012r), przy czym informacja taka musi do niego dotrzeć, a okoliczności takiej nie można domniemywać. W okolicznościach sprawy część rodziców uczniów nie otrzymała powiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły, co wynikało z oświadczeń rodziców dołączonych do akt postępowania nadzorczego. Powyższe samo w sobie stanowiło niedopełnienie obowiązku z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty skutkującej nieważnością uchwały o likwidacji szkoły. Zdaniem Wojewody, stanowisko Prezydenta Miasta B., jakoby nie zaistniał problem naruszenia 6 – miesięcznego terminu na powiadomienie rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły z uwagi na to, że termin likwidacji określony został w uchwale na 31.08.2014r. jest sprzeczne z przepisami prawa. Z treści par. 2 zaskarżonej uchwały wynika bowiem wprost, że likwidacja [...] Liceum Ogólnokształcącego im. B. ks. M. S., rozpoczyna się z dniem 1.09.2012r. Mimo , iż zakończenie postępowania likwidacyjnego przewidziano na 31.08.2014r. to już począwszy od pierwszego terminu (1.09.2012r) szkoła znalazła się w stanie likwidacji a zatem miał zastosowanie przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda swoje stanowisko poparł poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 22.02.2012r. sygn. I OSK 2376/11. Wojewoda podniósł także, że uregulowania objęte par. 3 uchwały dotyczące ustalenia struktury organizacyjnej [...] Liceum Ogólnokształcącego nie wynikają z treści przepisów ustawy o systemie oświaty przywołanych jako podstawa prawna uchwały tj. art. 59 ust. 1 oraz art. 62 ust. 5 tejże ustawy. Organizację szkoły zgodnie z postanowieniami Rozporządzenia Minister Edukacji Narodowej z dnia 21.05.2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, określa statut szkoły nadany przez organizatora w trybie art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Natomiast dokonywanie zmian statutu należy do kompetencji rady szkoły, a w przypadku jej braku do kompetencji rady pedagogicznej zgodnie z art. 42 ust. 1 i 52 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Zatem Rada Miejska w B. określając strukturę organizacyjną [...] Liceum Ogólnokształcącego przekroczyła przyznane jej ustawowe kompetencje. Końcowo organ nadzoru nadmienił, że nie kwestionuje uprawnienia Rady Miejskiej B. do rozwiązania Zespołu Szkół, gdyż znajduje ono umocowanie we wskazanym w podstawie prawnej uchwały, art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jednakże w sytuacji, gdy procedur likwidacji szkoły wchodzącej w jego skład jest kwestionowana przez organ nadzoru, pozostawienie zapisów o rozwiązaniu zespołu spowodowałoby konieczność usamodzielnienia szkół, czyli ich organizacyjne wyodrębnienie powodujące konieczność powołania między innymi dyrektorów szkół, organów szkoły, a takie rozwiązanie mogłoby być uznane za nieracjonalne i generujące zbędne koszty. Z tych względów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska B. wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że termin likwidacji [...] Liceum Ogólnokształcącego im. B. ks. M. S. w B. został określony w uchwale intencyjnej z dnia [...].02.2012r. i w zaskarżonej uchwale o likwidacji szkoły, na dzień 31.08.2014r. W tych okolicznościach termin zawiadomienia rodziców uczniów i słuchaczy o zamiarze likwidacji upływa z dniem 28.02.2014r. Nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego, iż wobec zapisu par. 2 ust. 1 uchwały likwidacyjnej, stanowiącego o 1.09.2012r. jako dacie początkowej procesu likwidacji, termin na zawiadomienie osób uprawnionych należy liczyć na 6 miesięcy poprzedzających tę datę. Organ podkreślił, ze przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty określa obowiązek dokonania zawiadomień, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. A terminem likwidacji szkoły zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu, jest koniec roku szkolnego, a zatem, stosownie do treści 63 ustawy o systemie oświaty – 31 sierpnia danego roku. W okolicznościach sprawy termin likwidacji szkoły rozumiany jako utrata bytu prawnego placówki ma nastąpić 31.08.2014r. stąd też organ prowadzący szkołę dysponuje do 28.02.2014r. czasem na zawiadomienie podmiotów uprawnionych na mocy art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, o zamiarze likwidacji szkoły. Organ nawiązał do wykładni pojęcia "likwidacja jednostki" zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 22.03.2011r. sygn. I OSK 2121/10 oraz SN z 10.09.1998r. sygn. I PKN 310/98 (OSNAPiUS 1999, nr 19, poz. 614) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej uchwale nie można zarzucić naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały stosownie do treści art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, ze szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Nadto jak stanowi drugie zdanie przepisu, organ prowadzący szkołę, jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi zaś, iż szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Z uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 29.11.2010r. sygn. I OPS 2/10 wynika też, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23.05.1991r. o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Analiza akt administracyjnych przedłożonych przy odpowiedzi na skargę oraz akt nadesłanych przez Radę Miasta B. na żądanie sądu w ramach uzupełnienia materiału dowodowego, pozwala stwierdzić, że zaskarżona uchwała została poprzedzona uchwałą z dnia [...].02.2012r. Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji [...] Liceum Ogólnokształcącego im. B. ks. M. S. w Zespole Szkół Ogólnokształcących Nr [...] im. B. ks. M. S. w B., a projekt ww. uchwały intencyjnej został przedłożony do zaopiniowania właściwym statutowym władzom związków zawodowych: Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w B., Związkowi Nauczycielstwa Polskiego Zarządowi Oddziału w B., Związkowi Zawodowemu Nauczycieli Wychowania Fizycznego Zarządowi Krajowemu w B., Obywatelskiemu Związkowi Zawodowemu Pracowników Oświaty w B., Zarządowi Regionu NSZZ "Solidarność 80" Z. B. – S. w B. i OPZZ Województwa P. Każdy ze związków zawodowych mógł przed podjęciem zaskarżonej uchwały wyrazić opinię w sprawie, co w świetle przytoczonej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.11.2010r. sygn. I OPS 2/10, jest równoznaczne z dopełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23.05.1991r. o związkach zawodowych. Jest także bezspornym, ze po podjęciu uchwały intencyjnej, o zamiarze likwidacji szkoły został powiadomiony organ nadzoru pedagogicznego – Kurator Oświaty w B., który pismem z 23.03.2012r., czyli pismem wydanym przed podjęciem zaskarżonej uchwały, negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji [...] Liceum Ogólnokształcącego w B. Powyższe oznacza więc spełnienie opisanego w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, wymogu likwidacji szkoły po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Punktem spornym, stanowiącym zarzut skargi, pozostała kwestia zachowania wynikającego z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty obowiązku zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów. W sprawie niniejszej jest niewątpliwym, że po podjęciu uchwały intencyjnej, organ wykonawczy gminy nie zawiadamiał rodziców uczniów szkoły o zamiarze likwidacji uznając, jak wynika to z odpowiedzi na skargę, że termin do zawiadomienia ma jeszcze otwarty, albowiem termin likwidacji szkoły określony został na 31 sierpnia 2014r. Rozstrzygnięcie sporu wymaga przede wszystkim zwrócenia uwagi na znaczenie terminu "likwidacja szkoły". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 22.03.2011r. sygn. I OSK 2121/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Nie oznacza to jednak, jak wywiódł NSA, że pojęcie to może być interpretowane dowolnie. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że likwidacja danej jednostki polega na całkowitym zaprzestaniu jej działalności. Tak zostało określone pojęcie prawne likwidacji w Małej encyklopedii prawa (Państwowe Wydawnictwo Naukowe 1980, str. 295) oraz w Słowniku Języka Polskiego pod red. Prof. Mieczysława Szymczaka (1992r. Wydawnictwo Naukowe PWN, tom II, str. 35). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając powyższe, nawiązał do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumienia pojęcia "likwidacja szkoły" jako definitywnego zaprzestania przez nią działalności (wyroku NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8.11.1995r. sygn. SA/Wr 1909/95 – Lex Nr 25893 oraz NSA z dnia 20.04.2001r. sygn. ISA 2751/00 – Lex Nr 55327) oraz do tożsamej oceny powyższego terminu przez sądownictwo powszechne (wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 25.11.1994r. sygn. akt III AUr 315/94, Wokanda 1995/6/40, Lex Nr 14722). Ustawa o systemie oświaty stanowi o prawie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji z końcem roku szkolnego, rozumianego zgodnie z zapisem art. 63 ustawy, jako 31 sierpnia. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie wskazuje jednak, aby terminem likwidacji szkoły był koniec tego roku szkolnego, w którym podejmowana jest uchwała intencyjna o zamiarze likwidacji szkoły. W Komentarzu do ustawy o systemie oświaty autorstwa Mateusza Pilicha jest podane, że skoro ustawa nie precyzuje, o koniec którego roku szkolnego chodzi, należy go interpretować w kontekście zdania drugiego ustępu 1 art. 59, co oznacza, że termin likwidacji nie musi się pokrywać z rokiem podjęcia uchwały o likwidacji. W zaskarżonej uchwale termin likwidacji szkoły został określony jako 31 sierpnia 2014r. Uchwały intencyjne w sprawie likwidacji szkół mogą obejmować szereg sytuacji organizacyjnych: faktyczną likwidację szkoły, zamknięcie pustej szkoły, przekazanie szkoły innemu organowi prowadzącemu niż samorząd terytorialny, czy wygaszenie szkoły w związku ze zniknięciem podstawy prawnej do jej dalszego funkcjonowania (czego przykładem może być obowiązek wygaszania między innymi liceów profilowanych przewidziany ustawą zmieniającą ustawę o systemie oświaty z dnia 19.08.2011r.). Tylko w przypadku faktycznej likwidacji szkoły, związanej z całkowitym zaprzestaniem jej istnienia z końcem roku szkolnego podjęcia uchwały o likwidacji, zachodzi konieczność zmiany miejsca nauki uczniów. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z likwidacją szkoły poprzez stopniowe wygaszenie działalności szkoły tj. zaprzestaniem w roku szkolnym podjęcia uchwały, naboru do klas pierwszych i z określeniem daty likwidacji w taki sposób, by dotychczasowi uczniowie mogli dokończyć naukę w tej szkole. Likwidacja szkoły poprzez stopniowe wygaszanie jest najmniej dotkliwa dla uczniów danej szkoły, gdyż pozwala na dokończenie procesu nauki w wygaszanej placówce, nie rodząc obowiązku zapewniania przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole tego samego typu. Celem zawiadamiania rodziców uczniów (lub pełnoletnich uczniów) o zamiarze likwidacji szkoły, jest umożliwienie rodzicom (uczniom) dokonania wyboru innej szkoły, w której obowiązek szkolny lub obowiązek nauki musiałby (przy obowiązku szkolnym) lub mógłby (przy obowiązku nauki) być kontynuowany. W przypadku likwidacji szkoły poprzez stopniowe wygaszenie, interes prawny rodziców uczniów uczęszczających do danej szkoły, nie zostaje naruszony. Uchwała o likwidacji szkoły dotyka interesów prawnych wyłącznie tych rodziców, których dzieci uczęszczają do szkoły (lub interesów prawnych pełnoletnich uczniów realizujących obowiązek nauki). Nie dotyka interesu prawnego rodziców potencjalnych uczniów tj. ewentualnych kandydatów do likwidowanej szkoły. W momencie podejmowania uchwały o zamiarze likwidacji szkoły (najpóźniej do końca lutego danego roku) krąg potencjalnych uczniów klas pierwszych nie może być znany. Zważywszy na treść zapisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nakładającego obowiązek powiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji na 6 miesięcy przed terminem likwidacji oraz na fakt, że likwidacja szkoły poprzez stopniowe wygaszanie nie rodzi obowiązku zabezpieczenia interesu prawnego rodziców uczniów, wyprowadzanego z konieczności zapewnienia możliwości kontynuowania obowiązku szkolnego (w przypadku szkół ponadgimnazjalnych obowiązku nauki), uznać należy, że w okolicznościach sprawy rację ma organ prowadzący, że nie upłynął mu termin do zawiadomienia rodziców uczniów (uczniów) o zamiarze likwidacji. Termin likwidacji szkoły wynikający z zaskarżonej uchwały został bowiem wyznaczony na 31 sierpnia 2014 roku. Skład orzekający WSA w Białymstoku nie zgadza się tym samym z poglądem zaprezentowanym w wyroku z 22.02.2012 sygn. I OSK 2376/1, jakoby rozpoczęcie z dniem 1.09.2012r. wygaszania szkoły poprzez zaniechanie naboru do klas pierwszych, rodziło obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji na 6 miesięcy przed terminem rozpoczęcia procesu wygaszania. Jeszcze raz sąd akcentuje, że wygaszanie działalności szkoły nie narusza chronionych ustawą interesów prawnych rodziców uczniów (czy samych uczniów) wygaszanej szkoły, a nadto termin do zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji wiąże się z terminem likwidacji rozumianej jako całkowite zaprzestanie funkcjonowania placówki, a nie z początkiem procesu wygaszania działalności szkoły. WSA zauważa, nawiązując do argumentu użytego w uzasadnieniu wskazanego wyroku, że przy braku promocji ucznia wygaszanej szkoły, kontynuowanie przez niego nauki w szkole nie byłoby możliwe także wtedy, gdyby rodzice w przyszłości niepromowanego ucznia zostali powiadomieni o zamiarze szkoły na 6 miesięcy przed terminem rozpoczęcia wygaszania placówki. Sąd zauważa, że w świetle art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego, że szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może być zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, bezwzględnym warunkiem proceduralnym podjęcia uchwały o likwidacji szkoły jest na pewno uzyskanie opinii kuratora oświaty. Brak ujęcia jako bezwzględnego wymogu podjęcia uchwały o likwidacji, obowiązku zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, w połączeniu z tym, że termin do zawiadomienia rodziców uczniów upłynie w okolicznościach sprawy dopiero w przyszłości, utwierdza sąd w nieistnieniu podstaw do podważenia legalności uchwały. Końcowo sąd nadmienia, że ocena legalności uchwały o likwidacji szkoły nie obejmuje kontroli racjonalności działań organu prowadzącego, w konsekwencji oceny potrzeby likwidacji szkoły. Organ prowadzący szkołę samodzielnie ocenia stan placówki oświatowej i jej zdolność do należytego wykonywania zadań statutowych biorąc przy tym pod uwagę ekonomiczną racjonalność utrzymywania placówki. Kwestie powyższe nie są objęte sądową kontrolą legalności uchwały o likwidacji szkoły. Mając powyższe na uwadze skargę Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-