VII SA/Wa 2838/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 2838/11 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], na podstawie art. 119, art. 121 § 1 i 4, art. 122 oraz art. 64 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na K. K. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł (dwóch tysięcy złotych) z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...]. Jednocześnie organ wezwał zobowiązanego do wykonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. tj. dokonania całkowitej rozbiórki utwardzenia powierzchni na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M. przy ulicy R., pouczając, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w wyznaczonym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanego. Nadto wskazał, że w przypadku nie wpłacenia kwoty w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w związku z niewykonaniem decyzji z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] nakazującej całkowitą rozbiórkę utwardzenia powierzchni na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M. przy ulicy R., wystosował do zobowiązanego upomnienie z dnia [...] marca 2011 r., a następnie w dniu [...] maja 2011 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], którym wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. Dalej organ wskazał, że kierując się zasadą celowości oraz zasadą stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, określonymi w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznał, iż nałożony środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł będzie odpowiedni i doprowadzi do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. K. K. wniósł zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2011 r. W zażaleniu podniósł, że PINB w M. skierował przeciwko niemu akt oskarżenia do Sądu Rejonowego w M. Zdaniem skarżącego nie można wymierzać kary dwukrotnie w tej samej sprawie. Skoro PINB zdecydował się na postępowanie przed Sądem karnym, to winien wstrzymać się z wszelkimi działaniami do czasu prawomocnego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia K. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że w związku z niewykonaniem przez K. K. obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. - organ I instancji prowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie nakazu rozbiórki, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 29 marca 2011 r. do zobowiązanego zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Następnie w dniu [...] maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] (powinno być [...]), którego doręczenie zobowiązanemu w dniu 18 maja 2011 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał objęte zażaleniem postanowienie o nałożeniu na K. K. grzywny w celu przymuszenia do wykonania w/w obowiązku w wysokości 2.000 zł. W ocenie organu II instancji, PINB prawidłowo przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wydanie przez organ I instancji postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Wobec powyższego wskazał, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie zastosował się do dyspozycji cytowanego przepisu. Odnosząc się do kwestii wysokości grzywny która została nałożona, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że organ powiatowy nałożył ją w oparciu o art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a jej wysokość została uzasadniona w odniesieniu do rodzaju egzekwowanego obowiązku. W odpowiedzi na zarzuty zobowiązanego organ odwoławczy podkreślił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że egzekwowana decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, jest ostateczna wobec czego podlega wykonaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie wymierzenia grzywny wniósł K. K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że postanowienie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, to jest art. 7, art. 30, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 8 pkt 2 Konstytucji. Postanowienie stanowi naruszenie prawa i jako takie nie może korzystać z ochrony prawnej. K. K. wskazał, że grzywna orzeczona zaskarżonym postanowieniem związana jest z egzekwowaniem nakazu rozbiórki nawierzchni z kostki brukowej wykonanej przez niego na posesji przy ul. R.w M. Były to prace remontowe polegające na wymianie popękanego podłoża betonowego istniejącego od lat 60 - tych ubiegłego wieku na kostkę brukową. Zdaniem skarżącego byty to typowe prace remontowe nie wymagające ani pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia organowi budowlanemu ze względu na ich charakter. Skarżący podkreślił, że poprzednia nawierzchnia stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa osób po niej się poruszających i jej naprawa stanowiła zapewnienie bezpieczeństwa osób trzecich a jednocześnie zabezpieczenie się przed odpowiedzialnością cywilną za ewentualne szkody i roszczenia ze strony innych osób. W ocenie skarżącego skoro nieruchomość stanowi jego własność podlegającą ochronie konstytucyjnej a jej ograniczenie może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa, to wszelkie decyzje organów państwa ograniczające to prawo nie mogą znajdować ochrony prawnej i naruszać istoty tego prawa jak to występuje w przypadku zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż zarzuty skargi polegają głównie na kwestionowaniu zasadności obowiązku rozbiórki utwardzenia powierzchni na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M. przy ulicy R., wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. Takie zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku, albowiem Sąd kontroluje postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, zapadłe w postępowaniu egzekucyjnym, w którym co do zasady nie może być badana (ani skutecznie podważana) zasadność egzekwowanego obowiązku. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej powoływana jako u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W myśl zaś art. 121 § 2 u.p.e.a., każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Zgodnie z art. 125 tej ustawy, grzywna ta nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, ponieważ stosownie do treści tego artykułu w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tym przedmiocie wydaje organ na wniosek zobowiązanego. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a, w myśl którego organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 u.p.e.a, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału prowadzi do wniosku, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organy nie naruszyły wskazanych wyżej zasad postępowania. Skoro istnieje tytuł wykonawczy, to skarżący ma obowiązek wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki, a organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku. W związku z tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione. Organ egzekucyjny uzasadnił wymiar grzywny wskazując, iż zapewni on efektywność egzekucji i spełni funkcję dyscyplinującą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż grzywna w celu przymuszenia to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego i stosuje się go w pierwszej kolejności. Postępowanie egzekucyjne w myśl art. 1 i 7 § 2 u.p.e.a. ma doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny. Fakt nałożenia grzywny nie pozbawia skarżącego możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 175/08, LEX nr 519271). Bez znaczenia prawnego są podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące konstytucyjnej ochrony prawa własności, albowiem sposób korzystania z niej jest prawem reglamentowany, choćby w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości. Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 3) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 4) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie zastosował się do dyspozycji cytowanego przepisu. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) skargę - jako nieuzasadnioną oddalił.