II GZ 56/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 208/12 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. postanowieniem z 27 września 2012r., sygn. akt III SA/Lu 208/12, odmówił M. O. wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] wydanej w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. M. O. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skargę na wskazaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Wraz ze skargą złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Postanowieniem z 23 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. odmówił wstrzymania wykonania decyzji w uzasadnieniu podając, że skarżąca w złożonym wniosku ograniczyła się do ogólnikowego stwierdzenia, że nie posiada wystarczających środków finansowych, a wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby utratę jej płynności finansowej, w dalszej fazie doprowadzając do konieczności całkowitego zaprzestania prowadzenia działalności. W ocenie Sądu I instancji, M. O. nie wykazała zatem zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania, przedstawiając ogólnikowe i gołosłowne twierdzenia. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego zmiany i uwzględnienia złożonego wniosku. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II GZ 248/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie podnosząc w uzasadnieniu, że zawarty w skardze wniosek M. O. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został w żaden sposób uprawdopodobniony ani poprzez przedstawienie sytuacji finansowej skarżącej, ani też poprzez przedłożenie jakichkolwiek dokumentów wspierających wyrażone we wniosku ogólne stwierdzenia o grożącej utracie płynności finansowej prowadzonej działalności gospodarczej, a w konsekwencji jej likwidacji wskutek niemożności regulowania zobowiązań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zażalenie nie mogło odnieść skutku z uwagi na niewykazanie przez skarżącą argumentacji świadczącej o naruszeniu prawa przez Sąd I instancji. Argumenty przedstawione zaś na etapie wniesionego zażalenia – tj. na etapie postępowania odwoławczego – Naczelny Sąd Administracyjny uznał za spóźnione, z uwagi na fakt, iż zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełnienia złożonego w sprawie wniosku i jego uzasadnienia oraz do przedstawienia przez stronę nowych argumentów (okoliczności), które nie były znane Sądowi I instancji. Kontrola rozstrzygnięcia, na które wniesiono zażalenie, nie polega na ponownym rozpatrzeniu wniosku, lecz na sprawdzeniu czy zasadnie – zgodnie z prawem i wymogami racjonalności oraz doświadczenia życiowego – oceniono, że wniosek o przedstawionej treści nie może być spełniony. Pismem z dnia [...] września 2012 r. (data prezentaty WSA w L.), strona skarżąca wniosła o zmianę postanowienia oraz o wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie nałożonej kary pieniężnej podnosząc, że w sprawie nastąpiła zmiana okoliczności. W treści pisma M. O. powołała się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. oddalające zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2012 r. Wskazała, że po zapoznaniu się z dokumentami przesłanymi wraz pismem uzupełniającym z dnia [...] czerwca 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że faktycznie "skarżąca nie posiada środków pozwalających na zapłacenie nałożonej kary". W ocenie wnioskodawczyni, przesłane dokumenty faktycznie dowodzą okoliczności nieposiadania przez nią stosownych środków. Powołując się na treść art. 165 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), skarżąca stwierdziła, że w rozpoznawanej sprawie zmiana okoliczności nastąpiła w związku z udowodnieniem trudnej sytuacji finansowej prowadzonej przez nią firmy, która to sytuacja nie została udowodniona na etapie skargi z dnia [...] marca 2012 r. Zażalonym na obecnym etapie postępowania postanowieniem z dnia 27 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. odmówił wstrzymania wykonania wskazanej na wstępie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji byłoby przynajmniej uprawdopodobnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Istnienie zaś uzasadnionych wątpliwości co do rzeczywistej sytuacji majątkowej występującego z przedmiotowym wnioskiem może mieć skutek w postaci jego nieuwzględnienia. Dokonując oceny ponownego wniosku skarżącej Sąd I instancji wskazał, że w istocie nie uległy zmianie okoliczności, które pozwoliłyby na zmianę postanowienia Sądu z dnia 23 maja 2012 r. W ponownym wniosku skarżąca nie uprawdopodobniła również wystąpienia zagrożenia wyrządzenia jej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, zaś przedłożone dokumenty nie zmieniają oceny okoliczności, które legły u podstaw oddalenia pierwotnego wniosku skarżącej o udzielenie ochrony tymczasowej. Po analizie przedstawionego materiału dowodowego Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skarżąca nie dokumentuje swojej całościowej sytuacji majątkowej, a jedynie jej część, która wiąże się z działalnością, w wyniku której nałożono karę pieniężną. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać za wiarygodnie uprawdopodobnione okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania decyzji, skoro skarżąca nie wyjaśniła źródeł finansowania ponoszonych przez nią strat. Sąd I instancji podniósł również, że mijają się z faktami twierdzenia skarżącej o przesądzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie posiada ona środków pozwalających za zapłacenie nałożonej kary. Sąd wyjaśnił bowiem, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu postanowienia NSA odnosi się do przytoczenia stanowiska samej skarżącej. Zażalenie na powyższe postanowienia wniosła M. O., zaskarżając orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. w całości oraz domagając się jego zmiany i uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji SKO z dnia [...] lutego 2012 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i uznanie przez Sąd I instancji, że nie zostało wykazane zaistnienie przesłanek wstrzymania wykonania. Treść zażalenia jest niemal identyczna z treścią zażalenia wniesionego na postanowienie WSA z dnia 23 maja 2012 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nałożona kara jest bardzo wysoka, zaś jej wyegzekwowanie może zrodzić dotkliwe skutki dla prowadzonej działalności, utratę płynności finansowej, a w konsekwencji konieczność likwidacji działalności w związku niemożnością regulowania zobowiązań. Skarżąca stwierdziła ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. zauważył, że nie posiada ona środków pozwalających za zapłacenie nałożonej kary, a o braku tych środków dowodzą właśnie przesłane dokumenty. M. O. podniosła, że z przedstawionego dokumentu PIT -36 wynika, iż w 2011 r. jej przychód wyniósł 4.550,50 zł, natomiast koszty uzyskania przychodu wyniosły 12.926,44 zł, w związku z czym poniosła ona stratę w wysokości 8.375,94 zł. Ponadto również w roku 2012 nie osiągnęła ona dochodów, pozwalających na zapłacenie kary w wysokości 44.100 zł, na poparcie czego przedstawiła zestawienie przychodów oraz kosztów uzyskania przychodu w poszczególnych miesiącach 2012 r., z którego jednoznacznie wynika brak środków, pozwalających na zapłacenie nałożonej kary. Zdaniem skarżącej, wstrzymanie wykonania kary pozwoli na kontynuowanie prowadzenia działalności i uchroni od nieodwracalnych skutków w postaci likwidacji firmy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek skarżącej w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 165 p.p.s.a., który stanowi, iż postanowienia niekończące postępowania mogą być uchylane bądź zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy. Przez pojęcie "zmiany okoliczności sprawy" należy rozumieć wszelkie zmiany występujące zarówno w okolicznościach faktycznych sprawy, jak i w obowiązującym prawie. Muszą to być jednak takie zmiany, które uzasadniają zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. Sprawa z wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji zostało prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II GZ 248/12, którym oddalono zażalenie M. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 208/12, odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia postanowienia NSA wynika, że powodem odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie instytucji ochrony tymczasowej był brak wykazania przez skarżącą niezgodności z prawem orzeczenia Sądu I instancji oraz nieudowodnienie trudnej sytuacji finansowej prowadzonej firmy. Wskazane powyżej prawomocne postanowienie Sądu I instancji z dnia 23 maja 2012 r. należy do postanowień niekończących postępowania w sprawie, które mogą być uchylane lub zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne, o czym stanowi powołany na wstępie art. 165 p.p.s.a. Bez zmiany okoliczności sprawy sąd nie może zatem uchylić i zmienić takiego postanowienia. W przypadku postanowienia wydanego w wstrzymania wykonania decyzji, zmiana okoliczności sprawy musi być oceniana w kontekście przesłanek, które legły u podstaw postanowienia o odmowie takiego wstrzymania. Postępowanie wpadkowe dotyczące złożonego przez skarżącą ponownego wniosku powinno zatem mieć na celu ocenę, czy zmieniły się okoliczności faktyczne bądź prawne, które były podstawą odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w poprzednim, prawomocnie zakończonym postępowaniu wpadkowym dotyczącym wcześniejszego wniosku. W tym kolejnym postępowaniu nie dochodzi do zmiany ciężaru dowodu w zakresie wystąpienia okoliczności uzasadniających zastosowanie przez sąd ochrony tymczasowej, w związku z czym obowiązek ten nadal ciąży na wnioskodawcy. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie natomiast z § 3 powołanego przepisu po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi wskazana w powołanym przepisie przesłanka, przy czym obowiązek przedstawienia okoliczności, pozwalających sądowi na dokonanie oceny, czy uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zatem zobligowana do wykazania, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. W rozpoznawanej sprawie natomiast skarżąca, pomimo ciążącego na niej obowiązku, nie wykazała zmiany okoliczności, warunkujących zmianę prawomocnego postanowienia odmawiającego wstrzymanie wykonania decyzji. Całość przedstawionej argumentacji oraz złożonych dokumentów pokrywa się z wcześniejszym zażaleniem, ograniczając się do twierdzeń, że konieczność uiszczenia wymaganej od niej kary pieniężnej spowoduje nieodwracalne skutki w postaci likwidacji firmy. Nie może też ujść uwadze, że przedstawiona przez skarżącą okoliczność jest stanem czysto hipotetycznym, niemającym odniesienia w rzeczywistej sytuacji, bowiem nie wskazują na to przedstawione przez nią dokumenty, obrazujące jedynie ponoszone przez nią wydatki oraz wystąpienie straty w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wykazana przez skarżącą okoliczność wystąpienia straty nie stanowi przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji. Strata powstaje bowiem wskutek nadwyżki kosztów uzyskania nad przychodem, a to skutkuje jedynie brakiem dochodu do opodatkowania (brakiem obowiązku zapłaty podatku dochodowego), nie stanowiąc automatycznie o braku środków finansowych. Zatem powstanie straty nie oznacza jeszcze utraty płynności finansowej. Trudna sytuacja materialna skarżącej może mieć niewątpliwie wpływ na przyznanie prawa pomocy, nie jest zaś wystarczającą okolicznością do wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów (por. np. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 2752/11). Dodatkowo, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie uprawdopodobniła, by wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowało szkodę w stopniu wyższym niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, bowiem każda decyzja administracyjna, zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Odnosząc się zaś do twierdzenia skarżącej, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. zauważył, że wnioskodawczyni "nie posiada środków pozwalających na zapłacenie nałożonej kary", stwierdzić należy, że przedstawiony fragment uzasadnienia stanowi zawarte w zażaleniu przytoczenie argumentacji skarżącej. W rozważaniach merytorycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższej argumentacji nie podzielono, wobec czego nie można twierdzić, że sąd kasacyjny dostrzegł wystąpienie okoliczności, wskazujących na złą sytuację materialną skarżącej, a tym samym zaistnienie przesłanek warunkujących wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Takich wyjątkowych okoliczności Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie dostrzegł i ocenę taką w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.