VII SA/Wa 1510/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. D. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzję wydaną [...] czerwca 1999r. na podstawie art. 59 ust. 1,2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane udzielił U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na dz. nr [...] i [...] w [...] przy ul. J. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji złożyła I. U. Po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] marca 2010r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 1999r. W uzasadnieniu organ podał, że ponieważ szopy gospodarcze, których dotyczyło rozstrzygnięcie były obiektami o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego to obowiązkiem inwestora było dołączenie do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag właściwych organów administracji publicznej. Skoro zatem do wniosku z 20 marca 1999r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie inwestorzy nie dołączyli oświadczenia o jakim mowa w art. 58 Prawa budowlanego, to decyzja Starosty udzielająca pozwolenia na użytkowanie szop została wydana z naruszeniem prawa. Odwołanie od tej decyzji złożył T. D. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że będące przedmiotem decyzji Starosty dwie szopy gospodarcze zostały wybudowane samowolnie około roku 1980. Szopy te zostały usytuowane częściowo na działce [...] będącej w czasie ich budowy drogą ogólnodostępną ( działkę tę kupili inwestorzy w dniu 20 kwietnia 1998r.) Organ odwoławczy podniósł, że bezspornym było, że samowola budowlana, polegająca na wybudowaniu dwóch szop gospodarczych, powstała przed dniem 1 stycznia 1995r. Z brzmienia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. wynikało, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r. nie stosuje się art. 48 tej ustawy, w takich przypadkach zastosowanie ma art. 37 Sygn. akt VII SA/Wa 1510/12 Prawa budowlanego z 1974 r. – jeżeli należałoby nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Jednak w przypadku braku podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., zachodziła konieczność legalizacji takiego obiektu, co w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994r. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie tej ustawy) było niewykonalne, gdyż takiej możliwości ta ustawa nie przewidywała. Zatem w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie szop gospodarczych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r., dotyczące pozwolenia na użytkowanie mają zastosowanie tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych w czasie obowiązywania tej ustawy, a więc od dnia 1 stycznia 1995r. Skoro przedmiotowe szopy zostały wybudowane około 1980r. to w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego badania w trybie nadzoru decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1999r. wydana na podstawie art. 59 ust. 1,2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, udzielająca U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych, wybudowanych bez pozwolenia na budowę, narusza w sposób rażący przywołane w niej przepisy, a także przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, co wypełniło przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. W tych okolicznościach organ II instancji utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010r.., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1999r., jednakże z przyczyn innych niż wskazał to ogan I instancji T. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r. utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Sygn. akt VII SA/Wa 1510/12 Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] marca 2010r., którą organ stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1999r. Domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Skarżący twierdził, że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączył całość dokumentów, które wymagała ustawa Prawo budowlane z 1974r. a także dokumenty zgodne z decyzją wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. Przy czym ani ustawa Prawo budowlane z 1974r. ani przepisy wykonawcze nie wymagały aby osoby fizyczne dołączały oświadczenia " organów o baku sprzeciwu lub uwag". W związku z tym decyzja organu I instancji wskazywała przyczynę "rażącego naruszenia prawa", która w Prawie budowlanym z 1974r. nie istniała. Wprawdzie Starosta w J. wydając pozwolenie na użytkowanie w podstawie prawnej błędnie powołał się na przepisy Prawa budowlanego z 1994r. zamiast 1974r., ale przeprowadził postępowanie w całości zgodnie z procedurą wymaganą ustawą Prawo budowlane z 1974r. Według art. 42 ust.3 ustawy Prawo budowlane z 1974r." podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Po przeprowadzeniu oględzin, Starosta stwierdził zdatność do uzytku tych obiektów. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a także zastosowana procedura były więc zgodne z wymogami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., mimo powołania się w decyzji na ustawę z 1994r. Nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie szop, które zostały wybudowane około 30 lat temu bez pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1217/12 oddalił skargę. Sygn. akt VII SA/Wa 1510/12 W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł , że w jego ocenie kwestionowana decyzja Starosty J. z dnia [...] czerwca 1999r., którą udzielono U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zapadła z pogwałceniem przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej wydania to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994r. w szczególności wskazanych jako podstawa prawna tej decyzji przepisów art. 59 ust. 1,2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W stanie faktycznym sprawy - biorąc także pod uwagę wydane wcześniej decyzje organów, nie było podstaw faktycznych do wydania pozwolenia na użytkowanie, co spełnia przesłankę wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Starosta J. tylko dlatego udzielił pozwolenia na użytkowanie, gdyż wcześniej postępowanie zostało wznowione, co z kolei zostało ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2001r. w sprawie o sygn. akt IV SA 300/00. Wprawdzie w wyroku tym Sąd dokonywał oceny prawnej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] grudnia 1999r. ale w uzasadnieniu wskazał, że nie było podstaw do wznowienia postępowania co do decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie Sądu skoro wiadomo było, iż postępowanie wznowieniowe nie powinno się toczyć, to zapadłe potem w tym postępowaniu decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa, albowiem doprowadziły do zaakceptowania stanu niewykonania nakazu rozbiórki prawomocnego od 5 lat. Skargę kasacyjną do powyższego wyroku wniósł T. D. Po rozpatrzeniu skargi Naczelny sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 25 kwietnia 2012r. w sprawie o sygn. II OSK 239/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił istotę nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji a także podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostało rozważone, czy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty J. z [...] czerwca 1999r. Sygn. akt VII SA/Wa 1510/12 udzielającej U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wydane zostało w sytuacji wymagającej wykładni przepisów Prawa budowlanego z 1974r. i Prawa budowlanego z 1994r..- za sprawą art. 103 nowej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał treść powyższego przepisu podkreślając, że stosowanie do ust. 1 art. 103 do spraw wszczętych przed dniem wejścia ustawy z 7 lipca 1994r., a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2, w myśl którego do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego dotyczącego orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Naczelny Sąd Administracyjny podał również, że zagadnienie stosowanie art. 103 Prawa budowlanego z 1994r. oraz interpretacja tego przepisu była przedmiotem uchwał podjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny a to uchwały siedmiu sędziów Naczelnego sądu Administracyjnego z 10 czerwca 1996r. OPS 3/96 i uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2001r. OPS 4/01. Powołując powyższe Naczelny sąd Administracyjny podkreślił, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy podnieść, że na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu, przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sygn. akt VII SA/Wa 1510/12 W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu są decyzje zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym, stanowiącym wyłom od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźnie wskazanie jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1134/04). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być zastosowany w bezpośrednim rozumieniu, tj. taki, który nie wymaga wykładni prawa ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005r., sygn. OSK 1134/04) przy czym rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie, tj. wydanie rozstrzygnięcia wbrew zakazowi lub nakazowi wynikającemu jednoznacznie ( bez żadnych wątpliwości ) z przepisu prawa, a przy tym takie które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że kontrolowana decyzja rażąco narusza przepisy art. 59 ust. 1,2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 a także art. 103 ust 2 Prawa budowlanego. Nie wskazał jednocześnie w czym upatruje rażącej Sygn. akt VII SA/Wa 1510/12 charakter naruszenia tj. nie przeanalizował wskazanego przepisu, nie wziął pod uwagę faktu, iż z treści ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego wynika jedynie to, że do obiektów których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się przepisu art. 48, a przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., nie uwzględnił również, że zapis wyżej powołanego przepisu rodził wątpliwości interpretacyjne i wymagał wykładni w orzecznictwie, przy czym spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, to dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że naruszenie to miało charakter rażący, niemożliwy do zaakceptowania w państwie prawa. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa uznał za rażące. Bowiem tylko wtedy sąd będzie mógł prawidłowo zweryfikować wydane rozstrzygnięcie. W końcu z uzasadnienia wydanych decyzji nie wynika czy organy oceniając rozstrzygnięcie w postępowaniu nieważnościowym wzięły pod uwagę fakt, iż jak wynika z materiału zebranego w sprawie m.in. z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1999r skarżący stał się właścicielem działki nr [...] na której usytuowano przedmiotową inwestycję i nie rozważył czy i w jaki sposób fakt ten ma wpływ na treść rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nadzorczym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.