VII SA/Wa 1326/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Zwykłego [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku produkcyjno – magazynowego z częścią socjalno-biurową ( profil kosmetyczno-drogeryjny) wraz z obiektami towarzyszącymi dla firmy [...] S.A., z dnia [...] sierpnia 2007 roku, znak: [...], decyzji zmieniającej z dnia [...] października 2008 roku, znak: [...] , decyzji zmieniającej z dnia [...] stycznia 2009 roku, znak: [...], decyzji zmieniającej z dnia [...] marca 2009 roku, znak : [...] oraz po ponownym rozpatrzeniem sprawy odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż ponowne rozpoznaje wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, po uchyleniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uprzedniego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011r., którym także odmówił wszczęcia postępowania. Analizując wniosek wskazał, że stosownie do art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej na podstawie art. 31 § 2 uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepisu art. 28 ust. 2 i 3 Sygn. akt VII SA/Wa 1326/12 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W takim przypadku należy stosować art. 44 ww. ustawy z dnia 3 października 2008r., który stanowi w ust. 1 , że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestnicząc w nim na prawach strony. Uznając Stowarzyszenie Zwykłe [...] za organizację ekologiczną Wojewoda [...] wyjaśnił, że katalog spraw, w których udział społeczeństwa jest przewidziany został określony przepisami prawa materialnego. Zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie z dnia 3 października 2008r., udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W sprawie pozwolenia na udowe budynku produkcyjno – magazynowego z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. określił uwarunkowania środowiskowe dla ww. inwestycji. Decyzja ta poprzedzona była postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy udziale społeczeństwa. Umożliwiało to zapoznanie się z planowaną inwestycją. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie zostały wniesione żaden uwagi. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którego wszczęcia domaga się Stowarzyszenie, jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od innych postępowań i nie wymaga udziału społeczeństwa co oznacza, że art. 31 k.p.a. nie ma w takiej sprawie zastosowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia Zwykłego [...] od postanowienia Wojewody [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Sygn. akt VII SA/Wa 1326/12 Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ ponownie wyjaśnił, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy wniosek skarżącego jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i nie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Takim postępowaniem było postępowanie zakończone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Hali produkcyjno-magazynowej wraz z obiektami towarzyszącymi na działkach nr Ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosło Stowarzyszenie Zwykłe [...] zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 i 31 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 7 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenie mogło uczestniczyć w postępowaniu o pozwolenie na budowę na prawach strony, a skoro tak, to może także skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Skarga podlega oddaleniu. Sąd skontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-magazynowego wraz z obiektami towarzyszącymi na wskazanych działkach w miejscowości [...]. Z uwagi na charakter niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma zadanie legitymacji Stowarzyszenie do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Sygn. akt VII SA/Wa 1326/12 decyzji wszczyna się, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., na żądanie strony lub z urzędu. Art. 31 k.p.a. daje także organizacji społecznej możliwość żądania wszczęcia takiego postępowania, jeżeli organizacja działa w sprawie dotyczącej innej osoby. Stosowanie tego przepisu zostało jednak wyłączone w sprawie pozwolenia na budowę z mocy art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Obecne brzmienie tego przepisu zostało nadane ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718). Art. 28 Prawa budowlanego został następnie zmieniony dodanym przez art. 140 pkt 2 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – ustępem czwartym, który stanowi, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r.W takim przypadku stosuje się art. 44 ww. ustawy. Z powyższego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę ( art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć na prawach strony i służy im prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego nawet wtedy, gdy nie brały udziału w postępowaniu. W takim stanie prawnym Stowarzyszenie pismem z dnia 24 października 2011r., wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007r., zmieniającej kolejnymi decyzjami z dnia [...] października 2008r., z dnia [...] stycznia 2009r. i z dnia [...] marca 2009r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-magazynowego. W sprawie niesporne jest, że skarżące Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zwykłego o pozwolenie na budowę, gdyż w dacie tej obowiązywał art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003r., który, jak wcześniej wskazano, wyłączał stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę art. 31 k.p.a. Sygn. akt VII SA/Wa 1326/12 Także obecnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ograniczony, gdyż warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. Postępowanie nadzorcze dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jakie swoim wnioskiem chciałoby zainicjować skarżące Stowarzyszenie nie należy do tego rodzaju postępowań. Jest to odrębne postępowanie administracyjne, które ma na calu jedynie skontrolowanie wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji celem ustalenia czy nie jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art.. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzwyczajne jest całkowicie nową sprawą administracyjną, która stanowi formę nadzoru, a organ w tym postępowaniu rozpatruje sprawę wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza że nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, czyli rozstrzygać żadnej kwestii merytorycznej. Prowadzone postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do ustalenia czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu badanej decyzji odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego , przy czym organ nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie może również dokonać uzupełniających ustaleń faktycznych. W tych okolicznościach za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 31 § 2 k.p.a. oraz przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, nie dopuścił się także naruszenia przepisów prawa materialnego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.