VII SA/Wa 1113/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi E.R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a." odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], nakazującej E. i R. R., zam. [...]: 1) dokonać rozbiórki przybudówki do budynku mieszkalnego w [...], na działce nr [...]; 2) rozbiórkę ww. obiektu dokonać na swój koszt. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpoznaniu sprawy dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę przybudówki do budynku mieszkalnego, decyzją z dnia [...] maja 2006 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), nakazał inwestorowi – E. i R. R., rozbiórkę na własny koszt przybudówki. Podstawę orzeczenia o nakazie rozbiórki przybudówki stanowiła okoliczność, że inwestorzy nie wykonali obowiązków wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. i nie przedłożyli dokumentów umożliwiająych wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Inwestorzy spornej samowoli budowlanej w dniu [...]września 2011 r. wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. wskazując we wniosku, że strony nie wykonały robót budowlanych obejmujących dobudowę ganku, gdyż ganek stanowił element budynku mieszkalnego usytuowanego w [...] i wybudowany został przed kilkudziesięcioma latami, a roboty budowlane wykonane przez strony obejmowały jedynie jego remont i docieplenie. Rozpoznając wniosek E. R. i R. R. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja o nakazie rozbiórki nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zarówno z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...]sierpnia 2005r. (podpisanego bez uwag zarówno przez E. R. jak i przez R. R.w dniu jego sporządzenia), jak i z oświadczenia złożonego przez R. R. do protokołu przesłuchania strony z dnia 30 sierpnia 2005 r. wynika, że zarówno przedmiot samowoli jak i data jej powstania jest bezsporna. Organ nadzoru stopnia powiatowego niewadliwie ustalił, że inwestorzy dobudowali do istniejącego budynku ganek wejściowy prowadzący do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w tym budynku, a nie dokonali jego remontu. Ganek jest jednokondygnacyjny, w stanie wykończonym, o konstrukcji murowanej otynkowanej od strony zewnętrznej i ocieplonej styropianem od strony wewnętrznej, z dwuspadowym dachem o konstrukcji drewnianej pokrytym betonową dachówką zakładkową, posiadający 4 stopnie wejściowe. Wewnątrz pomieszczenia ganku wbudowano komin murowany, korytarz, pomieszczenie kotłowni z piecem c.o. na paliwo stałe oraz łazienkę. Ponieważ inwestorzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wobec nie przedstawienia dokumentów umożliwiających wszczęcie postępowania legalizacyjnego orzekł rozbiórkę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. i R. R., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że E. i R. R. wykonali w warunkach samowoli budowlanej w latach 1994 r. i 1995 r. przybudówkę do budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...], w [...] [...], na działce nr [...]. Następnie skarżący nie wykonali obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., i nie przedłożyli żądanych dokumentów rezygnując tym samym w procedury legalizacji samowoli budowlanej. Jak wynika z akt sprawy, w tym oświadczenia R. R. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, do protokołu przesłuchania w dniu 30 sierpnia 2005r., budowę ganku rozpoczęto w kwietniu 1994r., a zakończono w 1995r. Z postanowienia Prokuratora [...] w [...] z dnia [...] lipca 2007r., sygn. akt Ds. [...] wynika ponadto, że "w toku dochodzenia ustalono w oparciu o zeznania świadków: T. W., A. K., R. R. i E. R., iż ganek został dobudowany w . r. " Rozpatrując ponownie sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 156 § 1 k.p.a. i wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Podniósł, że właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej, tylko wtedy, jeżeli stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]maja 2006 r. orzekająca w trybie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki przybudówki do budynku mieszkalnego w [...], na działce nr [...] nie jest w ocenie organu obarczona żadną wadą prawną. Realizując sporne zamierzenie budowlane inwestor nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę przybudówki do budynku mieszkalnego nr [...] w m. [...]. Ponadto inwestorzy nie wykonali także obowiązków umożliwiających legalizację obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 48 ust. 1 - 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu na dzień orzekania przez organ powiatowy. Zgodnie z ww. przepisem właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast tryb legalizacji samowolnie posadowionego obiektu budowlanego można przeprowadzić, jeżeli budowa : 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (nakaz rozbiórki). Tym samym niezłożenie przez inwestorów wymaganych dokumentów stanowiło rezygnację z postępowania legalizacyjnego i stanowiło podstawę do orzeczenia o nakazie rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. wnieśli E.R. i R. R., reprezentowani przez pełnomocnika. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności nie przesłuchanie zawnioskowanych przez stronę świadków, art. 7 k.p.a., polegające na nie podjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności kroków mających na celu ustalenie, czy cześć obiektu budowlanego wykonana została w warunkach samowoli budowlanej, art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.c. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 48 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 1 i 4 Prawa budowlanego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze wskazano ponadto że Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], błędnie zakwalifikował inwestycję stron jako wymagającą pozwolenia na budowę. Roboty wykonane w odniesieniu do ganku (przybudówki) obejmowały jedynie roboty, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, a więc remont istniejącego obiektu budowlanego oraz docieplenie obiektu o wysokości do 12 m. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. Nr 270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006 r., a następnie wydały rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006 r., którą nakazano E. i R. R. dokonanie rozbiórki przybudówki ganku do budynku mieszkalnego w [...], na działce nr [...]. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publikowany zbiór Lex Nr 165717). Prawidłowo zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjęły, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006 r. o nakazie rozbiórki przybudówki do budynku mieszkalnego w [...] jest zgodna z prawem. Badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o nakazie rozbiórki wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który po zmianie dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U Nr 80, poz.718) uniemożliwia odstąpienie od obowiązku nakazania bezwarunkowej rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, który swym istnieniem nie narusza przepisów prawa. Możliwość legalizacji takiego obiektu uzależniona jest od ustalenia, czy budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami określanymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. W celu ustalenia spełnienia powyższych warunków organy wydają postanowienie o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, inwetorzy nie wykonali obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. i nie przedłożyli żądanych dokumentów rezygnując tym samym z legalizacji budynku. Prawidłowo więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] orzekł o nakazie rozbiórki spornej dobudówki zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Nie wywiązanie się przez inwestorów z obowiązku przedłożenia dokumentacji żądanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. obligowało organ nadzoru budowlanego I instancji do orzeczenia o nakazie rozbiórki. Podkreślenia wymaga że art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego przewidujący zastosowanie sankcji rozbiórki wobec niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje odstępstw w tym zakresie. Chybione są w związku z tym zarzuty zawarte w skardze, co do naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie rozstrzyga się ponownie o istocie sprawy, ale dokonuje oceny legalności decyzji pod katem wystąpienia jednej z przesłanek z art 156 § 1 k.p.a. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, orzekł jak w sentencji.