II GSK 907/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 400/12 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 400/12, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę I. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. nieuwzględniającą odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologicznego. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na terenie powiatu m. B. Wartość zamówienia określono na nie więcej niż 7.821.360,00 PLN na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 58 ofert. Z rankingu otwarcia wynika, iż oferta skarżącej zajęła 47 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 32,500 punktów. W oparciu o ranking otwarcia, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze. zm., dalej: ustawa o świadczeniach), w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. W dniu 25 listopada 2010 r. Komisja konkursowa przeprowadziła ze skarżącą negocjacje, w wyniku których ustalono cenę jednostkową w wysokości 1,08 zł oraz liczbę planowanych świadczeń w wysokości 51 000 punktów. W dniu 25 listopada 2010 r. strony podpisały protokół końcowy z negocjacji. Oferta skarżącej została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego i sporządzono ranking końcowy klasyfikujący ją na 47 pozycji. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Punktacja skarżącej w rankingu końcowym przedstawiała się następująco: ■ oferta cenowa - 15,00 punktów; ■ ciągłość - 10,000 punktów; ■ jakość - 0,000 punktów; ■ dostępność - 7,500 punktów. Łącznie skarżąca uzyskała 32,500 punktów. Komisja konkursowa nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą, wobec wyczerpania środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umów i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania oferty, które otrzymały nie mniej niż 36,667 punktów. Ostatnia oferta, która uzyskała 36,667 punktów, zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez Śląski Oddział Wojewódzki NFZ na przedmiotowe postępowanie. Skarżąca złożyła w terminie odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr 209/2011, oddalił odwołanie skarżącej i wyjaśnił zasady prowadzenia konkursu ofert oraz przedstawił ocenę oferty skarżącej i odpowiedział na stawiane przez nią zarzuty. Stwierdził, iż nie zostały naruszone obowiązujące zasady przeprowadzenia przedmiotowego postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a działania komisji konkursowej były w pełni zgodne z prawem. Jego zdaniem, interes prawny skarżącej, określony w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, nie doznał uszczerbku. Prezes NFZ utrzymał w mocy powyższą decyzję. Podczas rozpoznawania sprawy stwierdził, iż przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Prezes NFZ wskazał, że oferta skarżącej nie została wybrana, mimo że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne oraz mimo że strony doszły do porozumienia, co do liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. W przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. W ocenie organu skarżąca nie wykazała, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ naruszył w toku postępowania konkursowego zasady określone w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W szczególności nie wykazano naruszenia podstawowych zasad, takich jak: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzegania określonych w ogłoszeniu procedur wydanych przez Prezesa Funduszu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że w działaniu organów wydających decyzje nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. W sprawie kontrolowanej przez Sąd organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Przepis art. 148 omawianej ustawy wskazuje zakres porównania ofert. Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w Zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oraz Zarządzeniu Nr 12/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2011 r. w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne. Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z akt sprawy wynika, że oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty strony skarżącej nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach. Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia omawianego postępowania poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Przy czym Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zweryfikował dokonaną analizę porównawczą ofert podmiotów uczestniczących w konkursie i szczegółowo wskazał wyliczenie ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert, stwierdzając, iż dokonano ich w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Zdaniem Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.). W ocenie Sądu, organy oparły się na prawidłowo zebranym w toku kontroli materiale, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. I. K. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy; b) nierozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze do Sądu I instancji, a także: c) faktyczny brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 134 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie oraz tym samym niepodjęcie przewidzianych prawem środków do usunięcia naruszenia prawa przez zaskarżoną przez stronę decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia; 3) obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 140 ust. 1 i 2 i art. 147 ustawy o świadczeniach poprzez uznanie, że w ustalonym przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia stanie faktycznym można przyjąć, iż: a) dla oceny, że oferenci byli traktowani równo znaczenia nie ma, że skarżąca była zapewniana o punktowaniu haseł "deklaracji na przyszłość", w sytuacji gdy jak twierdzi organ administracji jest to wyłącznie forma pytań ankietowych, bezpunktowych, co jednak znikąd nie wynika, b) ww. okoliczność spełnia wymóg niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania i jasności ogłoszenia; c) w powołanym zakresie przestrzegano określonych w ogłoszeniu procedur; 4) obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy uzasadnia przyjęcie, iż prowadzone przez komisję konkursową postępowanie było zgodne z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek prawny sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, o jakich mowa w art. 174 p.p.s.a. Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję administracyjną Prezesa NFZ wyjaśnił zasady prowadzenia postępowania, o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zasady te zawarte zostały w Dziale VI tej ustawy – Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. W art. 132 ust. 1 ustawy wprowadzono zasadę udzielania i finansowania świadczeń zdrowotnych na podstawie umów cywilnoprawnych. Zasadę jawności kontraktów z Funduszem wobec osób trzecich statuuje przepis art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepisy art. 142-145 omawianej ustawy określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania w trybie konkursu i rokowań. Natomiast jawność warunków wymaganych od świadczeniodawców i zakaz ich zmiany w toku postępowania wynika z treści art. 147 ustawy o świadczeniach. Stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Powyższy przepis kreuje nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowania odwoławczego, jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Kwestionując orzeczenie Sądu I instancji strona skarżąca nie wykazuje, iż w toku postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia zasad postępowania. Podstawę do takiego stwierdzenia daje sposób w jaki zostały sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., to mimo swojej obszerności skarga kasacyjna nie precyzuje wyraźnie, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Trudno też uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie i podaje motywy jakimi się kierował Sąd oddalając skargę. Sąd ma obowiązek dokładnego ustosunkowania się do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zaś w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji pominął istotne dla sprawy okoliczności, to w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż tym sposobem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie zawiera takiego wywodu, co jest wymogiem formalnym skargi kasacyjnej opartej na tym zarzucie. Powyższa uwaga odnosi się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie przepisów postępowania. Dodać jeszcze należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie odnosi się do art. 135 p.p.s.a. stanowiącego, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., po zaistnieniu określonych okoliczności, sąd I instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich postępowań (w tym rozstrzygnięć w nich wydanych) w granicach danej sprawy bez względu na to, w jakim trybie to postępowanie się toczyło. Chodzi o wszystkie akty lub czynności podjęte w danej sprawie, a nie tylko o konkretny, zaskarżony akt lub czynność będący przedmiotem bezpośredniej kontroli sądu administracyjnego. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie były wydawane inne akty lub czynności oprócz tych zaskarżonych, to przywoływanie w zarzucie skargi kasacyjnej art. 135 p.p.s.a. jest niezrozumiałe. Nieprawidłowo zostały sformułowane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest ważnym elementem skargi kasacyjnej przede wszystkim dlatego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej, co wynika ze wspomnianego na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a., czyli związania sądu granicami skargi kasacyjnej. Określenie podstaw kasacyjnych polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które – zdaniem strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Sformułowane w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej zarzuty odwołują się natomiast do kwestii ustaleń faktycznych, co powoduje, że wobec błędnie sformułowanych zarzutów skarga kasacyjna w tym zakresie jest nieskuteczna a także uniemożliwia merytoryczną ocenę tego środka zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.