II SA/Gl 482/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi U. P. i Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Na skutek wystąpienia U. P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych realizowanych przez G. K. na działce oznaczonej nr 1 położonej w R. przy ulicy [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 49b ust.1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał G. K. "dokonać rozbiórki pochylni zlokalizowanej na działce nr 1 w R.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas przeprowadzonej kontroli ustalono, iż na działce nr 1 do istniejącego budynku mieszkalnego na wysokości piętra dobudowano płytę żelbetową o wymiarach 3,70 m x 3,15 m, podpartą dwoma słupami, usytuowaną w odległości 1,7 m² od ogrodzenia działki. Inwestor przedstawił kopię zgłoszenia robót budowlanych z datą wpływu do Starostwa Powiatowego w Z.: [...]r. Z treści zgłoszenia wynika, że obejmowało ono swoim zakresem budowę pochylni o wymiarach 3,0 x 3,5 m w parterze budynku mieszkalnego. Organ zauważył również, że w trakcie kontroli inwestor oświadczył, że roboty rozpoczęto w dniu 1 lipca 2011 r., natomiast później, że roboty te rozpoczęto w dniu 2 września 2011 r. Z kolei U. P. oświadczyła, że roboty rozpoczęte zostały w dniu 1 sierpnia 2011 r., a więc jeszcze przed dokonaniem zgłoszenia do organu. Opierając się na zeznaniach świadków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przyjął, że rozpoczęcie robót nastąpiło w dniu 1 sierpnia 2011 r. Ponieważ roboty budowlane rozpoczęto jeszcze przed dokonaniem ich zgłoszenia właściwemu organowi, to zastosowanie ma w takiej sytuacji art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Równocześnie organ zauważył, że brak jest technicznej możliwości wykonania pochylni objętej zgłoszeniem, albowiem jej usytuowanie na poziomie pierwszej kondygnacji powodowałoby, że miałaby ona 35 m długości (przy zachowaniu 8% spadku, co jest wymagane przepisem § 70 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ), a wniosek dotyczył pochylni zlokalizowanej na poziomie parteru. W tej sytuacji niemożliwe jest przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, stąd orzeczono o rozbiórce pochylni. Od decyzji tej odwołanie złożył G. K., który zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieprawidłowe zastosowanie 49b Prawa budowlanego przez nakazanie rozbiórki pochylni, która de facto nie została jeszcze wykonana, a także naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie odwołującego się organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji błędnie przyjął, że wykonana płyta żelbetowa jest obiektem budowlanym lub też jego samodzielną częścią. W sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 50 Prawa budowlanego, zwłaszcza że pochylnia nie została jeszcze w całości wykonana. Oprócz tego odwołujący zaznaczył, że budowa pochylni została zgłoszona i przyjęto ją bez żadnych uwag, a ze względów technicznych nie istnieje inna możliwość jej wykonania, zaś jej usytuowanie nie narusza obowiązujących przepisów. Po rozpatrzeniu tego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy po przedstawieniu na wstępie zebranego w sprawie materiału i podjętych czynnościach przez organ pierwszej instancji zauważył, że Prawo budowlane przewiduje trzy tryby legalizacji samowoli budowlanej. Pierwszy z nich dotyczy obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych lub będących w budowie, dla których wymagane było pozwolenie na budowę (art. 48 ustawy). Drugi odnosi się do obiektów budowlanych lub ich części, wybudowanych lub w pozostających w budowie, dla których wymagane było zgłoszenie budowy (art. 49b ustawy), trzeci natomiast dotyczy innych przypadków robót budowlanych mogących spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego lub w sposób istotny odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź też zgłoszeniu (art. 50 w związku z art. 51 Prawa budowlanego). W każdej procedurze naprawczej podstawową kwestią jest właściwe zakwalifikowanie konkretnego przypadku, gdyż ma to wpływ na ramy prawne postępowania legalizacyjnego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zastosował w sprawie art. 49b Prawa budowlanego, który dotyczy samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tymczasem, ze względu na charakter przeprowadzonych robót oraz stan ich zaawansowania zastosowany powinien być tryb przewidziany w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, de facto bowiem obiekt stanowi płytę żelbetową podpartą dwoma słupami. Oprócz tego organ odwoławczy wskazał, że wątpliwości budzi ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że właścicielami działki nr 2(powstałej z podziału działki nr 3) są B. K. oraz H. P., która zmarła, zaś działek nr 4, 1i 1– G. K.. Z. P. z kolei jest właścicielem działek nr 5 i 6. W postępowaniu nie brał udziału B. K. posiadający status strony. Pominięcie tej osoby w postępowaniu administracyjnym stanowi zaś na tyle istotne uchybienie, że konieczne jest również uchylenie z tego powodu zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wreszcie organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie w sprawie przepisu art. 136 k.p.a. w tej sytuacji nie było zasadne, także z uwagi na zasadę szybkości postępowania. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli U. P. i Z. P. zarzucając organowi, że nie odniósł się do meritum sprawy, koncentrując się na ustaleniu kto był stroną postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślili, że B. K., o którym wspomina organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie żyje od siedmiu lat, a całość spadku po nim nabył jego syn - G. K. Jest on właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę o numerze 1 (na której realizowana jest inwestycja), graniczącej z działką nr 5, której jedynym właścicielem jest Z. P., a fakt ten był znany organowi. Inwestor G. K. w toku postępowania administracyjnego oświadczył nieprawdę co do daty rozpoczęcia robót budowlanych, ponieważ wbrew jego twierdzeniom rozpoczęły się one nie w dniu 2 września 2011 r., lecz 1 sierpnia 2011 r. co potwierdza zresztą kopia ich pisma z tego dnia skierowanego do Wójta Gminy R.. Skarżący wskazali, że wykonane przez inwestora elementy (płyta żelbetowa) znajdują się w odległości mniejszej aniżeli przewidują to obowiązujące przepisy, budowa narusza w sposób ewidentny granicę z uwagi na niedochowanie wymaganej odległości i wyrazili przy tym obawę, że może to w przyszłości uniemożliwić im zrealizowanie inwestycji na ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Nie negując ustaleń faktycznych odnośnie spornych robót budowlanych zaakcentował, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było zastosowanie niewłaściwego trybu legalizacyjnego. Z kolei w oparciu o treść wypisu z rejestru gruntów z dnia 6 października 2011 r. ustalono, że właścicielami działki nr 2 są H. P. oraz B. K.. Wobec tego, o ile jedna ze stron zmarła, organ pierwszej instancji winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w skardze wnosząc o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uczestnik postępowania G. K. wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że nigdy nie twierdził, że jego nieżyjący ojciec winien być stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego i niepełnego uzasadnienia, w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem należało dokonać kontroli tej decyzji, jak wymaga tego przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Trafnie stwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót budowlanych związanych z realizacją określonego obiektu, podstawową kwestią jest ustalenie charakteru i rodzaju robót, co w przypadku ustalenia, że zostały wykonane lub są realizowane niezgodnie z przepisami ma wpływ na wybór trybu postępowania zmierzającego do zwalczenia skutków tego zdarzenia prawnego. Należy to do obowiązków organu nadzoru budowlanego już na wstępnym etapie postępowania. Wymienione w przepisach art. 48, art. 49b i art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 623 ze zm.) przypadki różnią się między sobą, w tym także co do przebiegu postępowania, aczkolwiek finalny wynik w pewnych sytuacjach może być taki sam, np. zastosowanie środka w postaci nakazu rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w sposób jednoznaczny przyjął, że inwestor rozpoczął i prowadził roboty budowlane związane z budową pochylni dla osób niepełnosprawnych z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 18 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, co uzasadniało prowadzenie postępowania w trybie art. 49b tej ustawy. Istotnie, stosownie do treści powołanych przepisów budowa pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz ich legalna realizacja uzależniona jest od uprzedniego skutecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem rodzi się wątpliwość co do charakteru i rodzaju wykonywanych przez inwestora robót budowlanych. Zgłoszenie robót z dnia [...]r. (data wpływu zawiadomienia do Starostwa Powiatowego w Z.) obejmowało "wykonanie pochylni o wym. 3,0 x 3,5 m w parterze budynku mieszkalnego ...dla osoby niepełnosprawnej". Do zgłoszenia dołączony został opis zawierający usytuowanie z obrysem projektowanego obiektu i części istniejącego obiektu. W trakcie zaś kontroli przeprowadzonej w dniu 8 listopada 2011 r., zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania, ustalono, że na działce nr 1 do istniejącego budynku mieszkalnego na wysokości pierwszego piętra (nie zaś w parterze) wykonano płytę żelbetową o wymiarach 3,15 x 3,70 m, podpartą dwoma betonowym słupami. W tej sytuacji pogląd organu pierwszej instancji, że inwestor prowadzi roboty budowlane przy budowie pochylni objętej zgłoszeniem robót (nieskutecznym zgłoszeniem, skoro roboty rozpoczęto w dniu 1 sierpnia 2011 r.) nie znajduje w pełni uzasadnienia. Zauważyć trzeba, że w tym zakresie samo stanowisko inwestora nie jest do końca jednoznaczne. W trakcie wymienionej czynności z dnia 8 listopada 2011 r. oświadczył, że wykonał taras, później zaś w oświadczeniu z tego samego dnia mowa jest o realizacji pochylni dla osoby niepełnosprawnej, z kolei w piśmie z dnia 13 lutego 2012 r. stwierdził, że wykonał płytę żelbetową. Aczkolwiek to inwestor decyduje jaki konkretnie obiekt ma zamiar zrealizować, jednakże rzeczą organu jest precyzyjne ustalenie rodzaju i charakteru wykonywanych robót budowlanych, gdyż to ma wpływ na właściwe ukierunkowanie postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przyznał, że z uwagi na zlokalizowanie płyty na wysokości piętra, biorąc pod uwagę wielkość działki inwestora i warunki techniczne realizacji pochylni, realizacja takiego obiektu nie jest możliwa. Ponadto należy także mieć na uwadze, że nie sposób wykluczyć takiej sytuacji, że inwestor przystępuje do wykonywania obiektu zupełnie innego niż ten objęty zgłoszeniem robót budowlanych. Już tylko z tego powodu słuszny jest pogląd organu odwoławczego, że z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności nie mogła się ostać w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Dodatkowo należy zauważyć, że samo zredagowanie rozstrzygnięcia o nakazie dokonania rozbiórki "pochylni zlokalizowanej na działce nr 1 w R." mogłoby prowadzić do niewykonalności decyzji w przypadku uruchomienia egzekucji administracyjnej, na wypadek niewykonania tego obowiązku dobrowolnie przez zobowiązanego. Co prawda składnikiem decyzji jest jej uzasadnienie, w którym opisano obiekt podlegający rozbiórce, tym niemniej samo rozstrzygnięcie winno być precyzyjne i nienasuwające wątpliwości interpretacyjnych. Organ odwoławczy w następstwie wniesionego odwołania obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie, nie może się zatem ograniczyć do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że rozpoznając ponownie sprawę w jej całokształcie obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie z art. 136 k.p.a. w toku postępowania odwoławczego może zostać poprowadzone z urzędu postępowanie wyjaśniające, można również zlecić organowi pierwszej instancji przeprowadzenie tego postępowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie we właściwym trybie, uprawniało to organ od odstąpienia od zastosowania instytucji, o której mowa w art. 136 k.p.a. i tym samym stanowiło podstawę do podjęcia kasacyjnego orzeczenia z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się ze stwierdzeniami organu odwoławczego odnośnie uczestnictwa w tym postępowaniu w charakterze strony B. K. Osoba ta zmarła w dniu 25 maja 2005 r., co wynika ze skróconego odpisu aktu zgonu nr [...] USC w R., aczkolwiek w ewidencji gruntów uwidoczniony jest w dalszym ciągu jako współwłaściciel działki nr 4. Jednakże działka ta uległa podziałowi na mniejsze działki, podobnie jak sąsiednia działka nr 7. Informacje wypływające z wykazu zmian gruntowych oraz treści prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r., sygn. akt [...] pozwala przyjąć, że po pierwsze – inwestycja realizowana jest na działce nr 8, której właścicielem jest G. K. będący jednocześnie inwestorem i po drugie – z terenem inwestycji graniczy działka nr 5, a jej obecnym wyłącznym właścicielem jest skarżący Z. P. Te osoby winny być stronami prowadzonego postępowania. W kontekście tych spostrzeżeń brak podstaw do uznania skarżącej U. P. jako strony, skoro dostępne dokumenty nie wykazują jej tytułu prawnego do działki w sąsiedztwie terenu inwestycji, aczkolwiek ta kwestia wymaga również wyjaśnienia. Organ odwoławczy wyraził zapatrywanie, że wobec niezakończenia przez inwestora robót budowlanych w sprawie winien mieć zastosowanie tryb postępowania uregulowany w art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane. Pogląd ten sformułowany został przy przyjęciu założenia, że inwestor wykonuje roboty budowlane przy budowie pochylni, a realizacja tego obiektu nie jest zakończona. Należy więc wskazać, uwzględniając przedstawione na wstępie rozważania, że nie można również wykluczyć trybu przewidzianego w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, gdyby okazało się, że pomimo zgłoszenia budowy pochylni inwestor realizuje zupełnie inny obiekt. Jak już zauważono, wybór właściwego trybu uzależniony jest od starannego ustalenia charakteru i rodzaju robót budowlanych. Z tych wszystkich powodów zaskarżoną decyzję pomimo częściowo błędnego i niepełnego uzasadnienia uznać należało za odpowiadającą prawu. W tej sytuacji wiążąca ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikają z niniejszego orzeczenia Sądu. Skargę przeto jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).