II SA/Lu 365/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. przyznano T. W. pomoc w formie usług opiekuńczych w wymiarze 3 godzin dziennie - w okresie od 2 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych. Stwierdzono, że pełna odpłatność za usługi opiekuńcze wynosi 8,90 zł za godzinę, z czego kwotę 5,34 zł (60 %) za godzinę ma pokrywać T. W. Ponadto stwierdzono, że zakres przedmiotowy usług obejmuje pomoc przy paleniu w piecu c.o. z przynoszeniem opału, pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, przygotowanie posiłków oraz zakupy. Organ odstąpił od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenia w całości, gdyż niweczyłoby to skutki udzielonej pomocy i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na art. 50 ust. 1 - 4 ustawy o pomocy społecznej. Podniosło, iż wnioskiem z dnia 4 grudnia 2011 r. odwołująca zwróciła się o przyznanie usług opiekuńczych od 1 stycznia 2012 r. do 31 października 2013 r. w wymiarze 6 godzin dziennie. Odnosząc się do zakresu usług, stwierdziła, iż ma być to "pomoc osób drugich w samodz. egzystencji - czynności życiowe normalne plus okoliczność ogrzewania centr. (kocioł KWD)". W dniu 6 grudnia 2011 r. przeprowadzono z T. W. aktualizację wywiadu środowiskowego, z której wynika, że decyzją z dnia 5 października 2011 r. miała ona przyznany specjalny zasiłek celowy w kwocie 400 zł na zakup drewna. Odwołująca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej dochód wynosi [...] zł. Zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze w budynku na posesji przy ul. W. [...] w N., której połowę użytkuje. Drugą połowę użytkuje jej mąż Z. W., z którym pozostaje w separacji na podstawie wyroku sądu. Pomieszczenie gospodarcze, które poza pokojem zajmuje odwołująca, spełnia również funkcję kuchni. Odwołująca korzysta ze wspólnej kuchni i łazienki. Mieszkanie jest ogrzewane za pomocą kotła, który znajduje się w pomieszczeniu gospodarczym. T. W. otrzymuje emeryturę w kwocie [...] zł, z której, po potrąceniach komorniczych, zostaje jej kwota [...] zł. Do dochodu doliczono odwołującej [...] zł otrzymywanej co miesiąc pomocy z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Odwołująca wymaga stałego leczenia z powodu astmy oskrzelowej, niewydolności krążenia, narządów rodnych i kręgosłupa. Kolegium podzieliło rozstrzygnięcie i uzasadnienie organu pierwszej instancji o przyznaniu T. W. usług opiekuńczych w wymiarze 3 godzin dziennie na okres od 2 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. w określonym w decyzji zakresie. Za istotne dowody w sprawie uznało orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] października 2010 r. zaliczające odwołującą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i stwierdzające, że wymaga ona korzystania z systemu środowiskowego wsparcia, tj. m.in. z usług opiekuńczych, które zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. w dniu [...] grudnia 2010 r. Kolegium wskazało, że u T. W. stwierdzono naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy, przy czym wskazano, że schorzenie nie powoduje konieczności zapewnienia tej osobie opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, czyli nie wymaga ona całkowitej opieki w wykonywaniu higieny osobistej, przygotowaniu i spożywaniu posiłków, czy poruszaniu się w domu. Ustaleń tych Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. dokonał na podstawie dokumentacji medycznej, bezpośredniego badania lekarskiego przeprowadzonego przez lekarza składu orzekającego oraz wywiadu z odwołującą. Ostatnie zaświadczenie lekarskie z dnia 1 sierpnia 2011 r. potwierdza powyżej przytoczone okoliczności. Kolegium podkreśliło, że mimo przyznania usług opiekuńczych, odwołująca w okresie od 7 czerwca 2010 r. do 9 marca 2011 r. (w tym prawie cały okres zimowy), nie korzystała z tych usług i dawała sobie bez nich radę. Organ wskazał, iż odwołująca nie jest osobą obłożnie chorą, widywana jest sama lub w towarzystwie męża, gdy robi zakupy, chodzi do lekarza i załatwia sprawy urzędowe w UG N. i OPS N. Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone wadliwie. Wszystkie zaświadczenia lekarskie, jakie przytoczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące odwołującej, są dowodami w sprawie i podlegają ocenie organów administracji zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Kolegium podniosło, że fakt, iż odwołującej przyznano usługi opiekuńcze w zakresie pomocy w paleniu w piecu c.o. nie oznacza, że pomoc ta ma być świadczona także w soboty, niedziele i dni świąteczne. Przyznanie takiej pomocy nie oznacza, że odwołująca ma być całkowicie zastępowana w tych czynnościach. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że nie odliczył zajęcia komorniczego od dochodu odwołującej, gdyż takiego odliczenia nie przewidują przepisy ustawy o pomocy społecznej. Na dowód powyższego przytoczył treść art. 8 ust. 3 i ust. 4 powołanej ustawy, wskazując, że dochód odwołującej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z listopada 2011 r. w kwocie [...] zł został wyliczony prawidłowo i przekraczał on kryterium dochodowe z ustawy o pomocy społecznej wynoszące 477 zł. Organ podkreślił również, że fakt, iż odwołująca została uznana za niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym do 31 października 2013 r. nie oznacza, że na taki okres muszą być jej przyznane usługi opiekuńcze. Zgodnie z art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Kolegium wskazało, że przyznając pomoc w zakresie usług opiekuńczych, organ uwzględnia nie tylko potrzeby osób korzystających z pomocy, ale także swoje możliwości budżetowe, a budżet jest zaplanowany do 31 grudnia danego roku kalendarzowego. Zaskarżona decyzja nie uniemożliwia odwołującej starania się o przyznanie usług opiekuńczych od 1 maja 2012 r. Reasumując, Kolegium stwierdziło, iż wydając zaskarżoną decyzję, organ pierwszej instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego. Zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa, w szczególności w powołanym art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję wniosła T. W., zarzucając naruszenie art. 7, art. 75 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca zakwestionowała zarówno wymiar godzinowy przyznanej pomocy, jak i nieprzyznanie jej pomocy w soboty, niedziele i dni świąteczne. Wskazała, że ze względu na liczne schorzenia pomoc przy paleniu w piecu centralnego ogrzewania jest jej niezbędna również w te dni. Skarżąca podniosła ponadto, że usługi opiekuńcze powinny zostać jej przyznane do dnia 31 października 2013 r., tj. do dnia, do którego orzeczono wobec niej umiarkowany stopień niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca domagała się przyznania usług opiekuńczych, zatem w sprawie zastosowanie mieć będą przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie niepieniężne w postaci usług opiekuńczych. W myśl art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Stosownie do treści art. 50 ust. 2 powołanej ustawy, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3). Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe (pozostaje w separacji z mężem, zamieszkałym w tym samym domu). Jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym i w związku z tym wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia, tj. m.in. z usług opiekuńczych. U skarżącej stwierdzono naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy, przy czym schorzenie nie powoduje konieczności zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, co oznacza, że skarżąca nie wymaga całkowitej opieki w wykonywaniu higieny osobistej, przygotowaniu i spożywaniu posiłków, czy poruszaniu się w domu (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] października 2010 r. utrzymane w mocy przez Wojewódzki Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. w dniu [...] grudnia 2010 r., wywiad środowiskowy, zaświadczenie lekarskie z 1 sierpnia 2011 r.). Skarżąca nie jest osobą obłożnie chorą, sama lub w towarzystwie męża robi zakupy, chodzi do lekarza i załatwia sprawy urzędowe w Urzędzie Gminy i Ośrodku Pomocy Społecznej w N. W świetle dokonanych ustaleń, rozstrzygnięcie organów administracji o przyznaniu skarżącej usług opiekuńczych w wymiarze trzech godzin dziennie jest niewadliwe i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Jak zasadnie wskazało Kolegium, skarżąca nie jest osobą wymagającą stałej pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych. Stan jej zdrowia nie pozwala jedynie na wykonywanie pewnych czynności, w szczególności związanych z przynoszeniem opału do domu, obsługą pieca centralnego ogrzewania, robieniem zakupów, czy przygotowaniem posiłków. Odnosząc się do zarzutu nieprzyznania skarżącej usług opiekuńczych do dnia [...] października 2013 r., do którego ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, należy wskazać, że żaden przepis ustawy o pomocy społecznej, w tym powołany wyżej art. 50, nie precyzuje okresu, na jaki powinny być przyznane usługi opiekuńcze. Rozstrzygnięcie tej kwestii zostało pozostawione uznaniu organów administracji, którego organy w niniejszej sprawie nie nadużyły. Jak słusznie wskazało Kolegium, nie ma przeszkód, by skarżąca ubiegała się o przyznanie jej usług opiekuńczych na dalszy okres. Zasadny jest natomiast zarzut skarżącej dotyczący nieprzyznania jej usług opiekuńczych w soboty, niedziele i dni świąteczne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ drugiej instancji nie uzasadnił rozstrzygnięcia w tym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, że "fakt, iż odwołującej przyznano usługi opiekuńcze w zakresie pomocy w paleniu w piecu c.o., nie oznacza, że pomoc ta ma być świadczona także w soboty, niedziele i dni świąteczne. Przyznanie takiej pomocy nie oznacza, że odwołująca ma być całkowicie zastępowana w tych czynnościach". Tak ogólnikowe ustosunkowanie się organu do zarzutu zawartego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi niewątpliwie naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, powinno być przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (por. wyrok NSA z 18 maja 2005 r., FSK 2211/2004, niepubl.). Zaznaczyć przy tym należy, że Kolegium wiele uwagi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poświęciło kwestii wysokości odpłatności za przyznane usługi mimo, iż utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji również w części obejmującej odstąpienie od żądania od skarżącej uiszczenia tej odpłatności. Ponadto, skoro organy uznały, że skarżąca potrzebuje usług opiekuńczych w każdy z kolejnych dni powszednich od poniedziałku do piątku, to nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że poradzi sobie bez tej pomocy w soboty, niedziele, a także w święta, które trwają niekiedy trzy kolejne dni. Nieodniesienie się przez Kolegium do zawartego w odwołaniu zarzutu nieudzielenia usług opiekuńczych w soboty, niedziele i dni świąteczne stanowi ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a., które nakładają na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Organ drugiej instancji uwzględni powyższe uwagi i ponownie oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy, co pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy na podstawie wyżej powołanych przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, sąd orzekł jak w sentencji.