I OSK 2404/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia WSA del. Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1167/12 w sprawie ze skarg G.P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 maja 2012 r. nr [..], z dnia 28 maja 2012 . nr [..], z dnia 4 czerwca 2012 r. nr [..] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1167/12, po rozpatrzeniu skarg G.P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie: - z dnia 28 maja 2012 r. nr [..]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2012 r., nr [..]odmawiającą przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na częściowe uregulowanie opłat za hotel za miesiąc marzec 2012 r. oraz - z dnia 28 maja 2012 r. nr [..]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2012 r., nr [..]odmawiającą przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na zakup środków czystości za marzec 2012 r., - z dnia 31 maja 2012 r. nr [..]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 lutego 2012 r., nr [..]odmawiającą przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na częściowe uregulowanie opłat za hotel za miesiąc luty 2012 r. oraz - z dnia 31 maja 2012 r. nr [..]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia17 lutego 2012 r., nr [..]odmawiającą przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na zakup środków czystości za luty 2012 r., i - z dnia 4 czerwca 2012 r. nr [..]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 kwietnia 2012 r. nr [..]odmawiającą przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na częściowe uregulowanie opłat za hotel za miesiąc kwiecień 2012 r. oraz - z dnia 4 czerwca 2012 r. nr [..]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 kwietnia 2012 r. nr [..]odmawiającą przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na zakup środków czystości za miesiąc kwiecień 2012 r., uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 4, art. 8, art. 11, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106, art. 108, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), po rozpatrzeniu w przedmiotowych sprawach wniosków G.P. o przyznanie zasiłków celowych odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń. W uzasadnieniach decyzji organ I instancji wskazał, że G.P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z wnioskami o przyznanie zasiłków na uregulowanie opłat za hotel oraz środki czystości, za miesiące luty, marzec i kwiecień 2012 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe, a zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Organ I instancji stanął na stanowisku, że dochód skarżącego jest na granicy ustawowego kryterium dochodowego przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Składa się z zasiłku stałego w wysokości 417 zł oraz zasiłku okresowego w wysokości 30 zł. Ponadto wnioskodawca jest właścicielem kamienicy w [..]o powierzchni 100 m2, stanowiącej trzy odrębne lokale mieszkalne, dzięki którym zdaniem organu G.P. byłby w stanie przezwyciężyć swoje trudności życiowe. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie współdziała z instytucją pomocową w kierunku wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, a także w kierunku polepszenia swojej sytuacji życiowej. Organ wyjaśnił, że organy pomocy społecznej wydając decyzje biorą pod uwagę okoliczności przemawiające za przyznaniem pomocy, oceniają sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Wskazał, że bierne oczekiwanie na świadczenie z pomocy społecznej, bez wykazania aktywności, w tym poszukiwania źródeł dochodu, nie uprawnia do otrzymania świadczenia. Odnośnie odmowy przyznania zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel dodatkowo wskazano, że na terenie Krakowa znajduje się zarówno noclegownia, jak i przytuliska dla mężczyzn, a ponadto istnieje możliwość najmu lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, np. przy wykorzystaniu środków pozyskanych dzięki nieruchomości w [..]. Od powyższych decyzji skarżący wniósł odwołania domagając się ich uchylenia w całości oraz orzeczenia zgodnie z jego wnioskami. W odwołaniach skarżący przede wszystkim zakwestionował zaliczenie do jego dochodu w decyzjach dotyczących lutego 2012 r. kwoty 60 zł płaconej przez M.B.. Zdaniem odwołującego się organ I instancji błędnie uznał, że wpłacanie na fundusz remontowy należy do obowiązków właściciela lokalu. Odwołujący się podniósł, że ustawa o własności lokali w art. 6 nie przewiduje obowiązku członków wspólnoty mieszkaniowej tworzenia funduszu remontowego, a zatem opłaty na ten cel nie mieszczą się również w ustawowym obowiązku właściciela lokalu. Ponadto wspólnota mieszkaniowa budynku w [..]nie podejmowała żadnych decyzji o utworzeniu funduszu remontowego, zatem nie istnieje żaden prawny obowiązek wpłat na fundusz remontowy. Odnośnie kwestii zawarcia kontraktu socjalnego odwołujący się zarzucił, że proponowane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej warunki są nie do zaakceptowania, skoro jedynym wyjściem dla organu jest sprzedaż nieruchomości w [..]. Wyjaśnił, że sprzedaż lokalu w [..]jest niemożliwa z uwagi na istniejący dług alimentacyjny wobec synów. Dlatego kwota uzyskana ze sprzedaży nie pokryłaby w całości zadłużenia alimentacyjnego, a odwołujący się byłby pozbawiony jedynego stałego dochodu, z którego uiszczane są zobowiązania alimentacyjne. Powołanymi na wstępie decyzjami z dnia 28 maja i 31 maja 2012 r. oraz z dnia 4 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia. Podzielając stanowisko organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza obowiązku przyznania osobie zainteresowanej wnioskowanego świadczenia. W ocenie organu II instancji w rozpatrywanych sprawach postępowania wyjaśniające przeprowadzone były rzetelnie, a dokonana na ich podstawie ocena stanu faktycznego jest prawidłowa. Zaskarżone decyzje wyraźnie wskazują, dlaczego wnioskowane świadczenia nie mogły być przyznane i jakimi kryteriami kierował się organ przy ich wydaniu. Przedstawiony opis stanu faktycznego sprawy znajduje pełne pokrycie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Kolegium podkreśliło brak chęci współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej oraz podjęcia negocjacji w celu zawarcia kontraktu socjalnego. Wskazało, że skarżący nie jest zainteresowany ani sprzedażą nieruchomości, ani wynajmem, ani remontem, ani przeprowadzką. Odmawia również przyjęcia wsparcia ze strony organu pomocy społecznej w zakresie aktywizacji zawodowej, nie chce skorzystać z doradztwa zawodowego, aby ułatwić sobie wejście na rynek pracy osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy podkreślił, że zasiłek celowy nie może być traktowany jako comiesięczne, stałe źródło utrzymania osoby objętej systemem pomocy społecznej. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącego odnośnie niewłaściwego obliczenia jego dochodu. Skargi na powołane na wstępie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja i 31 maja 2012 r. oraz z dnia 4 czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył G.P.. W skargach przedstawił swoją złą sytuację materialną i zdrowotną. Podniósł, że nie posiada uprawnień do renty i jest pozbawiony środków do życia. Leczy się przewlekle u kilku specjalistów, cierpi na [..]i legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Skarżący zarzucił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w decyzjach dotyczących zasiłku celowego na częściowe uregulowanie opłat za hotel oraz na środki czystości za luty 2012 r. błędnie oblicza jego dochód wliczając do niego kwotę 60 zł uiszczaną z tytułu funduszu remontowego przez osobę wynajmującą lokal w należącym do skarżącego budynku. Skarżący podniósł, że wspólnota mieszkaniowa nieruchomości w [..]nie ustaliła funduszu remontowego i nie ma tej opłaty w umowie najmu lokalu. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, jakoby nie podejmował działań celem uzyskania korzyści z posiadanej nieruchomości w [..]. Podniósł, że chciał tę nieruchomość przepisać dzieciom w zamian za umorzenie należności alimentacyjnych. Nie zgodził się też ze stwierdzeniem, że odmawia współpracy z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej, a także podniósł zarzut niewłaściwego uzasadniania zaskarżonych rozstrzygnięć. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Sprawy ze skarg na powołane na wstępie decyzje zostały zarejestrowane pod sygn. akt od III SA/Kr 1167/12 do III SA/Kr 1172/12. Postanowieniami z dnia 13 grudnia 2012 r. Sąd I instancji połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ww. sprawy oraz postanowił prowadzić je dalej pod jedną sygn. akt III SA/Kr 1167/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1167/12 uchylił zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że dokonując kontroli przedmiotowych spraw uznał, że w toku ich prowadzenia doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji, jak i poprzedzających je decyzji organu I instancji. Stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób kompleksowy materiału dowodowego, co uniemożliwiło Sądowi pełną ocenę stanu faktycznego i stanu prawnego co do rozstrzygnięć dotyczących odmowy przyznania wnioskowanych przez skarżącego zasiłków celowych. Sąd przywołał treść art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że organy odmawiające skarżącemu przyznania zasiłku badając jego miesięczne dochody podniosły, że na dochód skarżącego składa się zasiłek stały w wysokości 417 zł oraz kwota 60 zł wpłacana przez M.B. na fundusz remontowy na rzecz należącego do skarżącego lokalu w [..]. Przyjmując, że kwota 60 zł zalicza się do dochodu skarżącego organy powołały się na pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..]z dnia 16 kwietnia 2009 r., z którego wynika, że podczas rozmowy z lokatorką ustalono, że płaci ona czynsz w wysokości 160 zł, w tym 100 zł komornikowi i 60 zł na tak zwany fundusz remontowy. Z pisma tego nie wynika natomiast, że funduszem remontowym dysponuje skarżący i że pieniądze te zwiększają jego miesięczny dochód. Również z pisma z dnia 15 lutego 2010 r. pochodzącego od J.K. nie wynika, czy i w jakim celu został powołany fundusz remontowy, a także czy 60 zł od M.B. trafia w rzeczywistości do skarżącego. Ponadto w odwołaniu i skardze skarżący kwestionując wliczenie do jego miesięcznych dochodów kwoty 60 zł podniósł, że wspólnota mieszkaniowa nieruchomości w [..]nie ustaliła funduszu remontowego i nie ma tej opłaty w umowie najmu lokalu. Tymczasem organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w tym zakresie. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika także, aby organy badały powołaną przez skarżącego umowę najmu. W ocenie Sądu w przypadku zasiłku celowego prawidłowe ustalenie kryterium dochodowego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uznał, że w zaskarżonych decyzjach ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że materiał dowodowy został właściwie zgromadzony i prawidłowo oceniony. Nie odniesiono się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji odnośnie ustalania jego miesięcznego dochodu. Odnośnie ustalenia statusu materialnego skarżącego we wszystkich zaskarżonych decyzjach Sąd stwierdził też, że na żadnym etapie postępowania organy nie podjęły próby chociażby szacunkowego określenia wartości majątku nieruchomego skarżącego. W ocenie Sądu ustalenie takie ma kluczowe znaczenie dla stworzenia pełnego obrazu sytuacji życiowej skarżącego, a tym samym oceny, czy udzielanie mu świadczeń z pomocy społecznej mieści się w ramach prawnych dotyczących pomocy społecznej. Przechodząc do zarzutu bezpodstawnego przyjęcia przez organy, że skarżący odmawiał współdziałania z organami pomocowymi w zakresie rozwiązania jego trudnej sytuacji życiowej, Sąd I instancji stwierdził, że organy uznały, iż podstawą do odmowy przyznania zasiłków celowych jest nieprzyjęcie przez skarżącego propozycji współdziałania wynikającego z art. 4 ustawy o pomocy społecznej i odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. Natomiast skarżący twierdził, że nieprawdą jest, że odmówił podpisania kontraktu socjalnego, gdyż nawet w zarysie nikt mu go nie przedstawił. Sąd I instancji przywołał zatem art. 6 pkt 6 oraz art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że z akt sprawy wynika, że dokument, który byłby takim projektem kontraktu socjalnego, o którym jest mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie został sporządzony. Natomiast na poparcie ustalenia o braku woli podpisania kontraktu socjalnego nie jest wystarczającym przywołanie przez organ negatywnego stanowiska w tej kwestii osoby ubiegającej się o świadczenie czy też przesyłanie tej osobie niewypełnionego druku kontraktu. Zatem zdaniem Sądu I instancji w kontrolowanych postępowaniach postawiony skarżącemu zarzut braku współdziałania nie został prawidłowo wykazany przez organy. Reasumując Sąd I instancji uznał, że w zakresie ustalenia kryterium dochodowego i statusu materialnego skarżącego organy swoim postępowaniem dopuściły się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 i art. 107 kpa. W tej sytuacji Sąd I instancji zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie statusu materialnego skarżącego. W ocenie Sądu I instancji niezbędne jest podjęcie działań w celu ustalenia chociażby orientacyjnej wartości majątku skarżącego. Istnieje także potrzeba przedstawienia skarżącemu sporządzonego projektu kontraktu socjalnego. Konieczne jest także dokładne zweryfikowanie informacji, czy w istocie można wliczyć do miesięcznego dochodu skarżącego kwotę 60 zł rzekomo uiszczaną przez najemcę lokalu należącego do skarżącego z tytułu funduszu remontowego. Ponadto organy powinny ustosunkować się do twierdzeń skarżącego dotyczących braku w umowach najmu obowiązku uiszczania opłaty na fundusz remontowy, a także braku uchwały wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości należącej do skarżącego odnośnie powołania funduszu remontowego. Zdaniem Sądu I instancji dopiero tak ustalony stan faktyczny sprawy powinien stanowić podstawę rozważań o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłków celowych. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. W złożonej skardze skarżący organ zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 362, ze zm.) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zachodzi po stronie G.P. brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji publicznej obu instancji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez występujące w uzasadnieniu wyroku sprzeczności i niespójności, a także powoływanie się w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu skarżonego wyroku na fakty, które w rozpatrywanych sprawach nie zachodziły, jak również naruszenie art. 133 § 1 powołanej ustawy przez nieuwzględnienie w ocenie prawnej całości materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie wniesionych skarg i ich oddalenie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skargę uznać należy za uzasadnioną. Przy czym wyjaśnić należy, że za uzasadnione uznać należy przede wszystkim zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, czyli art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Za uzasadnione uznać należało także postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, czyli naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie skarżący organ oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zadaniem sądu administracyjnego jest między innymi ustalenie, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz czy przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa postawiony przez Sąd I instancji organom administracyjnym zarzut naruszenia w rozpatrywanych postępowaniach art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa jest niezasadny. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji niezasadnie orzekł, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że przedmiotem rozpatrywanych spraw była odmowa przyznania wnioskodawcy zasiłków celowych, a zatem podstawą orzekania w tych sprawach był przede wszystkim art. 39 oraz ze wzglądu na specyfikę analizowanych spraw art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W tej sytuacji istotnym dla sprawy elementem stanu faktycznego było przede wszystkim przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (lub jego aktualizacja) i ustalenie, czy wnioskodawca posiada dochód nieprzekraczający na dzień orzekania kwoty 477 zł, czyli tzw. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz czy spełnione są przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia wynikające z celu i zasad funkcjonowania pomocy społecznej oraz art. 39 powołanej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt rozpatrywanych spraw potwierdza, że zebrany w sprawach materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego ich rozstrzygnięcia i został on przez organy prawidłowo oceniony. Oznacza to, że organy dokonały prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego oraz zasadnie, bez naruszenia przepisów prawa materialnego uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego. Podkreślić przy tym należy, że nieprzekroczenie kryterium dochodowego przez wnioskodawcę (niezależnie od sposobu jego liczenia) nie było kwestią sporną w rozpatrywanych sprawach. Kwestia wysokości dochodu w kontekście kryterium dochodowego nie była podstawą odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Z punku widzenia treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej żadnej doniosłości prawnej nie ma zatem w tych postępowaniach kwestia wartości posiadanego przez skarżącego majątku, którą to kwestię w zaskarżonym wyroku Sąd I nakazał instancji organom ustalić. Kwestia ta miałaby znaczenie, gdyby podstawę orzekania w rozpatrywanych sprawach stanowił m.in. art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Z uzasadnień wydanych decyzji wynika jednak, że ten przepis nie był w niniejszych sprawach przez organy stosowany. Nie ma również bezpośredniego znaczenia w rozpatrywanych sprawach podnoszony przez Sąd I instancji fakt nieprzedstawienia skarżącemu sporządzonego projektu kontraktu socjalnego. Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że podstawą odmowy przyznania wnioskodawcy zasiłków nie była odmowa podpisania kontraktu socjalnego (jak można by wnioskować z treści uzasadnienia wydanego wyroku) lecz praktycznie całkowity brak współdziałania wnioskodawcy w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w której znajduje się już od ponad 10 lat. Na marginesie jedynie zwrócić należy uwagę, że jak wynika z wyjaśnień skarżącego kasacyjnie przedstawiony w listopadzie 2012 r. konkretny projekt kontraktu socjalnego został przez wnioskodawcę uznany za działanie niezgodne z prawem. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Istotnym elementem ustalenia i oceny tych potrzeb jest wywiad środowiskowy. Zgodnie z art. 107 ust. 1 powołanej ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138). Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania tego świadczenia ma charakter uznaniowy. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w art. 8 powołanej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba. W sytuacji, gdy dochód wnioskodawcy przekracza ustalone kryterium dochodowe, może nastąpić przyznanie świadczenia jedynie na mocy art. 41 ustawy o pomocy społecznej stanowiącego, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi, zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, które podlegają zwrotowi częściowo lub w całości. Artykuł 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której zależy udzielenie bądź nieudzielanie wnioskowanej pomocy. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się natomiast do zbadania zgodności z prawem takiej decyzji. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola Sądu ma zatem jedynie ustalić, czy dopuszczalne było wydanie przedmiotowej decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy właściwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania jest całkowicie bierna postawa wnioskodawcy, niepodejmowanie żadnych działań w celu aktywizacji zawodowej i poprawy swojej sytuacji finansowej. Jednym zatem z czynników decydujących o przyznaniu zasiłku celowego jest zaangażowanie osoby ubiegającej się o taki zasiłek w rozwiązanie własnej trudnej sytuacji życiowej, a pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna i o własnych siłach nie może tego stanu zmienić nawet przy wykazywaniu najlepszych chęci. Oznacza to, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Podkreślić przy tym należy, że rozwiązywanie problemów we własnym zakresie oznacza nie tylko znalezienie pracy zarobkowej, ale również np. rezygnację z niektórych wydatków, dodatkowe oszczędności, pomoc rodziny czy sąsiadów. Dopiero rzeczywista niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający i pomocniczy. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne. W przeciwnym bowiem przypadku pomoc społeczna ograniczałaby się prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej negatywna ocena postawy wnioskodawcy, wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej, stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do odmowy przyznania zasiłku celowego. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że organy orzekające podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego w rozpatrywanych sprawach. Organy dokonały również właściwej oceny postawy skarżącego. Decyzji wydanej w rozpatrywanych sprawach nie można określić jako dowolnych. Organy nie przekroczyły również granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś zarzuty sformułowane w skardze pozbawione są uzasadnionych podstaw. Z tego względu złożone w rozpatrywanych sprawach skargi podlegały oddaleniu. Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze pragnie podkreślić, że pomoc społeczna finansowana ze środków publicznych ma przede wszystkim udzielać swoim podopiecznym pomocy i czasowego, niezbędnego wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie dowolnych celów w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Wynika to z faktu, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Tej właśnie prawidłowości skarżący zdaje się nie zauważać lub nie chce jej zrozumieć. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że ustawowym zadaniem organów pomocy społecznej nie jest (poza przypadkami szczególnymi) trwałe wyręczanie świadczeniobiorców w zaspakajaniu ich potrzeb bytowych, ale udzielanie im pomocy po to, aby jak najszybciej byli oni w stanie potrzeby te zaspakajać samodzielnie, bez wsparcia ze strony środków publicznych. Bierne zatem oczekiwanie, że potrzeby życiowe zostaną w całości sfinansowane ze środków państwa w postaci świadczeń z pomocy społecznej, jest całkowicie pozbawione podstaw prawnych. Pozostaje również w całkowitej sprzeczności z podstawowymi, ustawowymi zasadami udzielania tej pomocy osobom potrzebującym. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.), Sąd uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi.