IV SA/Wa 1209/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi J.T. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego J. T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa1209/12 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu wniosku J. T. właściciela firmy P. dotyczącego przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu na zasadzie art. 84c § 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wobec podjęcia i wykonywania kontroli w P. w S. -odmówił przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu określone w art. 58 § 1 k.p.a. ponieważ nie można uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Na powyższe postanowienie J. T. złożył zażalenie wskazując, że wydano je z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji wskazano, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego jest nieprawidłowe, lecz z przyczyn innych niż wskazano w zażaleniu. Organ centralny stwierdził, że zgodnie z art. 84c ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010r., Nr 220, poz. 1447 z p. zm.) przedsiębiorcy przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontrolny. Termin określony w art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest zdaniem organu centralnego terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Tym samym do przywrócenia terminu prawa materialnego nie ma zastosowania instytucja przywrócenia terminu wskazana w art. 58 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że J. T. miał możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej jedynie w terminie 3 dni roboczych od dnia rozpoczęcia kontroli w jego firmie. Ponieważ termin ten jest terminem prawa materialnego nie może on być przywrócony. Zdaniem organu centralnego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powinien był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu ze względu na niedopuszczalność prowadzenia tego postępowania z powodu uchybienia terminu wskazanego w art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Prowadzenie zaś postępowania przez organ I instancji w sprawie przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu było zdaniem organu odwoławczego niezgodne z prawem bowiem dotyczyło terminu prawa materialnego. Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga J. T. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 58 §1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez błędne przyjęcie, że termin w nim określony jest terminem prawa materialnego, wobec czego nie podlega przywróceniu w sytuacji, gdy termin ten ma w rzeczywistości charakter procesowy i co do zasady podlega przywróceniu na zasadach ogólnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi podnosząc argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi uznał iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) określanej dalej: "ustawa SDG" - przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 tej ustawy, z zastrzeżeniem art. 84d. W ust. 3 cytowanego przepisu postanowiono, że sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli, a w ust. 9 i 10 przewidziano o skutkach wniesienia sprzeciwu oraz o terminie i sposobie kwestionowania wydanego przez organ postanowienie, natomiast w ust. 16 tej normy wskazano, że do postępowań określonych w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Spór miedzy stronami sprowadza się w istocie do ustalenia czy wskazany termin dla dokonania czynności jaką jest sprzeciw należy zaliczyć do kategorii terminów prawa materialnego czy terminów procesowych. Od tego bowiem zależy czy podlega przywrócenia w przypadku jego niedochowania gdyby przyjąć, że jest to termin prawa procesowego, bądź taka możliwość nie istnieje w przypadku uznania, że ma on charakter materialny. Podkreślić należy, że brak jest regulacji prawnych, które pozwalałyby jednoznacznie rozstrzygnąć z jakim terminem w istocie mamy do czynienia. Powszechnie przyjmuje się, że w takiej sytuacji o uznaniu charakteru terminu nie powinno przesądzać wyłącznie kryterium miejsca regulacji tj. okoliczność zamieszczenia normy prawnej wyznaczającej termin w ustawie materialnej lub procesowej. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1994 r. sygn. SA/Kr 1230/94 wskazano, że - "O charakterze przepisu i terminie nie przesądza tylko okoliczność, w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy ustawa taka - oprócz przepisów prawa materialnego - zawiera również przepisy proceduralne. Dla oznaczenia charakteru danego przepisu istotne znaczenie ma zawsze przedmiot i treść przepisu prawnego". W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że terminy procesowe to terminy przewidziane dla dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. Są to terminy przewidziane dla realizacji przez stronę czynności w postępowaniu zmierzającym do ukształtowania jej materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków. Natomiast terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Te pierwsze co do zasady są przywracane, natomiast uchybienie terminowi prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym i uniemożliwia wzruszenie aktów, które takich praw i obowiązków dotyczą. W związku z czym terminy te nie są przywracane (por. H. Dzwonkowski Ordynacja podatkowa. Komentarz Wyd. C.H. Beck Rok 2008, B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski Wyd. C.H. Beck Warszawa 1996 str. 288-289, Ordynacja podatkowa Komentarz Wyd. LexisNexis 2010, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek; B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 26 sierpnia 1999 r., OSP 2000 z. 9, poz. 134 s. 451). Typowym terminem prawa materialnego jest termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, inny, to termin do złożenia wniosku o wspólne opodatkowanie małżonków a to wobec skutków prawnych jakie wywiera w zakresie stosunku materialnoprawnego, gdyż wyznacza on datę, od której może być ukształtowane prawo do opodatkowania połowy dochodów w podwójnej wysokości. W świetle przytoczonych poglądów, które sąd podziela w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjąć należy, że terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, takich które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Bezskuteczny ich upływ pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności, jednakże w szczególnych sytuacjach podlegają przywróceniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, rozpatrując problem charakteru terminu na wniesienie sprzeciwu (art. 84c ust. 3 SDG), stanąć należy na stanowisku, że ma on charakter procesowy albowiem określa granice czasowe dla dokonania danej czynności procesowej - sprzeciw jest czynnością procesową, i nie powoduje wygaśnięcia praw i obowiązków strony o charakterze materialnoprawnym. W ustawie o swobodzie działalności gospodarczej o takim charakterze tego terminu rozstrzyga również brzmienie ust. 16 art. 84c SDG, odwołujące się w zakresie nieuregulowanym tym aktem prawnym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 58 k.p.a. mówiącego o przywróceniu terminu. Zgodnie a jego treścią w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Sądu brak możliwości przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu stanowiłoby nieuzasadnione wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do kontrolowanego przedsiębiorcy. Gdyby podzielić pogląd organu to każdy termin w istocie rzeczy można byłoby uznać za termin materialnoprawny. Zdaniem Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko skarżącego przedstawione w skardze o wadliwej interpretacji przepisu art. 84c ust. 3 SDG zastosowanej przez organ administracji i uznaniu, że termin w określony w art. 84c jest terminem prawa materialnego, wobec czego nie podlega przywróceniu w sytuacji, gdy termin ten ma w rzeczywistości charakter procesowy i co do zasady podlega przywróceniu na zasadach ogólnych. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.