IV SA/Wa 784/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego W. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] grudnia 2011 r., którym odmówiono uzgodnienia, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z przedsięwzięciami towarzyszącymi na działce nr ew. [...] przy obwodnicy [...] w G. W uzasadnieniu wskazano, iż sprawa była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który prawomocnym wyrokiem z 16 czerwca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 878/10) uchylił uprzednie orzeczenia w tym przedmiocie (odmowę uzgodnienia z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymane w mocy postanowieniem z [...] marca 2010 r.). Wyjaśniono, że przesłanką odmowy jest sprzeczność warunków zawartych w projekcie decyzji z wymaganiami wynikającymi z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), co do oddalenia planowanego pawilonu handlowego do zewnętrznej krawędzi drogi ekspresowej. Powinien być usytuowany w odległości minimalnej 20 m o ile inwestycja jest realizowana na terenie zabudowy a 40 m poza nim. Przywalono definicje ternu zabudowy, zawartą w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o warunkach technicznych dla dróg". Wskazano, iż dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, jak ustalił organ administracji, teren otaczający rozpatrywany odcinek drogi ekspresowej [...] (od węzła [...] do węzła [...]) po stronie wschodniej i zachodniej nie należy uznać za teren zabudowy, gdyż jest to teren gdzie dominują nieużytki a tereny o dominującym miejskim zagospodarowaniu po zachodniej stronie obwodnicy [...] są usytuowane przy ul. [...], [...] i [...] w odległościach od drogi ekspresowej większych niż 55 m., z wyjątkiem obiektu na działce nr ew. [...], który został wybudowany jeszcze przed zrealizowaniem obwodnicy [...]. Jak wyjaśniono, ustaleń tych dokonano z uwagi na związanie oceną prawna zawartą w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 878/10. Jednocześnie organ administracji wskazał, że w jego ocenie w sprawie powinny znaleźć zastosowanie regały ustalania, czy w danym przypadku chodzi o teren zabudowany, w rozumieniu art. 2 pkt 15 w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) - a więc oznaczony stosownymi znakami, przywołując w tym zakresie stosowne orzecznictwo. Konkludując wskazał, że zastosowanie obu reguł oceny prowadzi do analogicznych wniosków tzn. uznania, że teren gdzie ma być realizowana inwestycja jest położny poza terenem zabudowy, w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W skardze na postanowienie p. W. S. - wnioskodawca ustalenia warunków zabudowy, reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego, zarzucił obrazę prawa: - proceduralnego t.j. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegającą na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, - materialnego t.j. art.43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 3 pkt.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla dróg, polegającą na błędnym przyjęciu, że obszar wnioskowanej przez skarżącego zabudowy działki nr [...] w G. jest położony poza terenem zabudowy. Uzasadniając skargę wskazano, że: - organ administracji mylnie odwołuje się do definicji terenów zabudowanych zawartej w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, nieuwzględniając oceny prawnej zawartej w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 878/10, - obszar, gdzie ma być realizowana inwestycja jest w istocie terenem zabudowy, w rozumieniu w § 3 pkt 1 rozporządzenia o warunkach technicznych dla dróg, za czym przemawiają następujące względy: - działka jest położona w bezpośrednim otoczeniu drogi ekspresowej [...] Obwodnicy [...] i ul. [...] - drogi klasy KZ, - obwodnica [...] w miejscu położenia działki przecina tereny miejskie G. na granicy dzielnic [...]/[...] i [...], które stanowią wielkie skupiska zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej, na obszarze tym funkcjonuje rozbudowana sieć komunikacji miejskiej, - działka jest położona w obszarze o pełnym uzbrojeniu infrastruktury miejskiej, istnieje możliwość przyłączenia jej do sieci gazowej i elektrotechnicznej, ciepłowniczej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz telekomunikacyjnej przebiegających w pasie drogowym ul. [...] przy granicy działki, - działka nr [...] w ewidencji gruntów jest oznaczona, jako "Bp"- budowlana zurbanizowana, a zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. uchwalonego uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...], zlokalizowana jest w strefie miejskiej, na terenie o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz na terenie ważniejszych usług komercyjnych, adresowanych do mieszkańców kilku dzielnic, z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 200 m.2. - kwestie odległości budowli od krawędzi jezdni drogi [...] usytuowanych w sąsiedztwie działki nr [...], nie mają w przedmiotowej sprawie jakiegokolwiek znaczenia merytorycznego; żadnego znaczenia dla sprawy nie ma również brak zabudowy przy jezdni drogi [...] w obszarze ul. [...] do węzła [...]; dla sprawy ma przede wszystkim znaczenie analiza otoczenia działki objętej postępowaniem a jest ono takie, jakie wymagane jest przez definicję terenu zabudowy, - niezrozumiałe jest dyskredytowanie stanowiska Zastępcy Dyrektora Oddział GDDKiA zawartego w piśmie z 17 listopada 2011 r. skierowanego do organu architektoniczno-budowlanego w sprawie sąsiedniej działki gdzie stwierdzono, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, położona jest w terenie zabudowy; w takiej sytuacji rodzą się uzasadnione wątpliwości, co do rzetelności, obiektywizmu i profesjonalizmu urzędników organu. - przy zachowaniu warunków wskazanych przez organ (nieprzekraczalna linia zabudowy 40 m. od skraju drogi) działka, ze względów na swój kształt (wąska, położna wzdłuż drogi), nie nadaje się do zabudowy. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie Pełnomocnik skarżącego przedłożył decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2009 r. dla wskazanej działki, lecz innej inwestycji, gdzie przewidziano linię zabudowy w odległości 20 m od krawędzi drogi (jak dla terenu zabudowy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, Postanowienie wydano bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, na skutek błędnej subsumcji art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w związku z brzmieniem § 3 pkt 1 rozporządzenia o warunkach technicznych dla dróg, do stanu faktycznego sprawy - wynikającego ze zgromadzonego materiału dowodowego. Orzekając w sprawie organ administracji jak i Sąd Administracyjny są związani, wobec treści z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) konkretnym rozumieniem pojęcia teren zabudowy użytego w opisie 4. kolumny tabeli zamieszonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 878/10 przesądzono, że określenie to należy rozumieć w niniejszej sprawie tożsamo do używanego w rozporządzeniu o warunkach technicznych dla dróg a zdefiniowanego w jego § 3 pkt 1 tego aktu. W tym świetle bezzasadne było zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu szerokich wywodów, co do właściwej - zdaniem organ - wykładni pojęcia terenu zabudowy w nawiązaniu do definicji terenu zabudowanego zawartej w ustawie - Prawo o ruchu drogowym. Kwestie te, wobec wskazanych uwarunkowań prawnych, nie mogły mieć znaczenia, w niniejszej sprawie a więc ich rozważanie w uzasadnieniu uchybia art. 107 §3 w zw. z art. 126 K.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy, skoro jednocześnie organ dokazał oceny w kontekście właściwych regulacji, do czego był zobligowany prawomocnym wyrokiem. Trzeba jednocześnie stwierdzić, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego (map geodezyjnych oraz zdjęć satelitarnych), konstatacja organu, że działka nr ew. [...] leży poza terenem zabudowy. jest sprzeczna z zobrazowanym w nim stanem rzeczy. Teren o tym mianie to w myśl § 3 pkt 1 rozporządzenia o warunkach technicznych dla dróg leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej. Ze wskazanych dokumentów wynika, że od strony zachodniej działka nr ew. [...] całą długością przylega do terenów zabudowanych o miejskich zasadach zagospodarowania (intensywna zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna podzielona na kwartały siecią ulic). Zabudowane są także działki po jej stronie południowozachodniej i północnozachodniej. Jedynie pas bezpośrednio przyległy do drogi (po stronie południowej oraz północnej jak i przeciwległej stronie drogi) nie jest dotąd zabudowany, w myśl przepisu rozporządzenia o warunkach technicznych dla dróg. Bez znaczenia jest okoliczność, czy zabudowa na działkach przyległych do tej samej drogi, gdy chodzi o oddalenie od niej, była realizowana według zasad obowiązujących poza terenem zabudowy (z zachowaniem stosownych odległości). Obecna ocena stanu zagospodarowania terenu prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż na odcinku, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie, dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Terenu te mają wyraziście inny charakter niż położone w pewnym oddaleniu na południe i północ kompleksy o innym charakterze (przede wszystkim lasy) Wobec wskazanych uwarunkowań mylna jest ocena organu administracji, jakoby inwestycja miała być realizowana poza terenem zabudowy, co prowadziło do utrzymania w mocy postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdzie dopuszczono linie zabudowy w oddaleniu 20 m. od skraju drogi. Natomiast nie mogła odnieść skutku argumentacja Strony, gdy chodzi o następujące okoliczności sprawy: - bez znaczenia jest kwestia, że teren jest uzbrojony - cecha ta nie przesądza o charakterze aktualnej zabudowy - mają być to obszary o aktualnie miejskich zasadach zagospodarowania, - uprzednie wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla innego przedsięwzięcia nie przesądza o wadliwości późniejszego orzeczenia, w którym wskazuje się na potrzebę zachowania innych warunków (tu inna linia zabudowy), przedmiotem oceny jest legalność orzeczenia w konkretnej sprawie, - bez znaczenia jest kwestia, że działka - przy zachowaniu warunków przewidywanych dla terenów niezabudowanych - nie może być zagospodarowana, wymagania określone w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, o ile nie uzyskano zgody na odstępstwo, w myśl art. 43 ust. 2 tej ustawy, nie mają charakteru uznaniowego, - nie ma kluczowego znaczenia, zajęcie przez organ administracji innego stanowiska w kwestii działki przyległej; przedmiotem rozpatrywania jest niniejsza sprawa, a warunki na działkach sąsiednich mogą się różnic od występujących dla przedmiotowej, zawłaszcza wobec uwzględnienia, że z obu stron stosunkowo blisko działki nr ew. [...] przebiega wyraźna granica, co do dominującego sposobu zagospodarowania terenu, - w kontekście oceny, czy teren należy określić mianem zabudowany, nie jest przesądzające, jak konkretna działka jest klasyfikowana w ewidencji gruntów i budynków (istotne jest jego otoczenie) ani przeznaczenie terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, jako mogące mieć wyłącznie charakter prognozy, pewnego założenia na przyszłość - w tym zakresie - w kontekście definicji terenu zabudowy - może być istotny wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o ile obowiązywałby dla danego terenu, - mylnie upatrywano naruszenie przepisów postępowania błędnej subsumcji normy prawa materialnego, zgromadzony materiał dowodowy - pozwalał na wydanie orzeczenia w sprawie, lecz wynikające z niego uwarunkowania zostały w istocie błędnie ocenione. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzekając w punkcie 2 wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - 100 zł, opłata od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji będzie orzekał mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.