VII SA/Wa 1371/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi A. M. i P. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego skargę oddala Decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, znak: [...] na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych( Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 77 i 78 oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. i P. M. O wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej działek [...] i [...] położonych w miejscowości [...] w związku z planowana lokalizacją stacji paliw na ww. działkach, nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że działki nr [...],[...] i [...]graniczą ze sobą stanowią współwłasność A. i P. M. i obecnie nie są niezabudowane. Teren obejmujący ww. działki przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] oraz drogi lokalnej - ulicy [...]. Działka nr [...] stanowi, zgodnie z zapisami aktu notarialnego repetytorium [...] nr [...], wewnętrzną drogę dojazdową zapewniającą połączenie tego terenu z drogą publiczną- ulicą [...]. Na wymienionych działkach inwestor planuje budowę stacji paliw. Inwestycja ta pozostaje w zgodzie z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] - symbol [...],[...],[...],[...] - tereny usług handlu, rzemiosła gastronomii i obsługi komunikacyjnej. Jednocześnie organ wskazał, że natężenie ruchu na tym odcinku [...] zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z roku 2010 wynosi około 36,0 tys. pojazdów na dobę w przekroju drogi( w tym około 2,3 tys./ dobę stanowią pojazdy ciężkie), natomiast zgodnie z pomiarem z roku 2005 natężenie ruchu wynosiło około 29,tys. pojazdów na dobę. Powyższe dane świadczą o znacznej tendencji wzrostowej natężenia ruchu.W tych warunkach obsługa planowanej inwestycji za pośrednictwem zjazdu publicznego z drogi krajowej wymaga wyposażenia go w dodatkowe pasy ruchu (pas wyłączenia i pas włączenia) o normatywnych długościach. Takie rozwiązanie zostało zaproponowane przez inwestorów, jednakże koliduje z nim istniejąca bramownica poboru opłat. Dopiero jej przebudowa pozwoli na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli A. i P. M. po rozpoznaniu którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2012r., znak: [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ podał, że droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została Zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 18 grudnia 2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego( droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W niniejszej sprawie dojazd do działek może odbywać się za pośrednictwem działki nr [...] ( będącej również własnością A. i P. M.) poprzez którą możliwy jest dostęp do drogi gminnej (ul. [...]).Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny Repertorium [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. z którego wynika, że "powstanie działka gruntu stanowiąca pas równoległy do działki nr [...], który będzie łącznie z działką nr [...] stanowił drogę dojazdową do działki [...], o szerokości minimum siedmiu metrów". Wobec powyższego organ uznał, że udzielenie zgody na wykonanie zjazdu publicznego w sytuacji, gdy działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej oznaczałoby oczywiste naruszenie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powodowałyby także zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], na której na analizowanym odcinku występuje bardzo duże nasilenie ruchu drogowego. Wskazując na poczynione ustalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że jako organ administracji publicznej działa w ramach tzw. uznania administracyjnego i wyważając wnikliwie słuszny interes strony przyznał ostatecznie prymat ważnemu inwestorowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczy potencjalnych miejsc kolizji i zderzeń drogowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli A. M. i P. M. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez : • brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy wnioskowany zjazd można uznać za niedopuszczalny w sytuacji, w której prowadzić ma on do stacji paliw przeznaczonej do obsługi uczestników ruchu na drodze krajowej nr [...] • nierozpoznanie sprawy co do istoty, z pominięciem planowanej na nieruchomościach skarżących inwestycji dotyczącej budowy stacji paliw, • brak wykazania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...] w przypadku lokalizacji wnioskowanego zjazdu, • nieuwzględnienia słusznego interesu strony postępowania, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego: - obrazę przepisów prawa materialnego przez wydanie decyzji negatywnej w sytuacji, gdy planowana przez wnioskodawcę inwestycja i projektowanie w związku z tym usytuowanie i budowa zjazdu z drogi krajowej nr [...], jest zgodna z wymogami określonymi w §77, §78, §110 oraz § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także nie zachodzą żadne okoliczności negatywne, wymienione w §9 ust. 1 pkt 3) i §113 ust. 7 ww. regulacji. Zdaniem skarżących organ całkowicie pominął cel jakiemu służyć ma lokalizacja zjazdu. Usytuowanie na wskazanych nieruchomościach stacji paliw oznacza, że muszą do niej dojeżdżać nie tylko samochody osobowe ale także cysterny powyżej 3,5 t. co nie jest możliwe z dróg lokalnych. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie rozważył należycie słusznego interesu strony co oznacza, że przekroczył granice uznania administracyjnego. Nie odniósł się także do stanowiska wyrażonego w decyzji pierwszoinstancyjnej, w której wskazano tylko na konieczność przesunięcia bramownicy, jako warunku wydania zgody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust.1 i 4 ustawy o drogach publicznych, wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może ale nie musi wyrazić zgodę na budowę lub przebudowę zjazdu. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnika natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak, że nie można postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjna zasadę równości wobec prawa (art.7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolę sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Niesporne jest, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyśpieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r., stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy, gdy brak innej możliwości dojazdu lub, gdy nie jest uzasadnione wykorzystanie istniejącej drogi klasy D Lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z akt postępowania wynika, że działki nr ew. [...] i [...] i [...] stanowiące własność skarżących i graniczące ze sobą mają dostęp do drogi publicznej - przez działkę nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną dojazdową zapewniającą połączenie z drogą lokalną- ul. [...]. Oznacza to, że przedmiotowe nieruchomości mają zapewnioną obsługę komunikacyjną. Z ustaleń organu wynika nadto, że na wskazanym odcinku drogi krajowej nr [...] znacznie wzrosło natężenie ruchu drogowego, które w roku 2010 wyniosło ok. 36 tys. pojazdów na dobę w przekroju drogi ( w tym ok. 2,3 tys. stanowią pojazdy ciężkie). Wskazać w związku z powyższym należy, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznać ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W tych okolicznościach uznać należy , że ustalony stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżących stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to wystarczająca przesłanka do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżących. Organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności, ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. P.p.s.a. ( Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.