II SA/Wa 1106/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – starszy asystent sędziego Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego S. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] S. S. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wypłacenie mu wyrównania dodatku za wysługę lat za okres [...] lat liczonych wstecz od dnia [...] marca 2010 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej pismem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] poinformował skarżącego, że "należności wynikające z ustalenia na dzień [...].03.2010 r. prawa do dodatku za wysługę lat zostały naliczone na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. i wypłacone w dniu [...].06.2010 r. wraz z uposażeniem za czerwiec 2010 r." oraz mając powyższe za podstawę, nie znalazł on "podstaw prawnych do naliczenia i wypłaty wyrównania dodatku za wysługę lat za okresy sprzed [...].03.2010 r.". Ponadto przepis stanowiący podstawę do uwzględniania przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców (§ 2 ust. 2 pkt 4) zawarty został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 178, poz. 1101), które weszło w życie z dniem 6 października 2008 r. Z kolei zgodnie z art. 110 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.), "zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę" i zaliczenie do wysługi lat niezaliczonych wcześniej okresów następuje na dzień złożenia prośby przez zainteresowanego wraz z dokumentami potwierdzającymi te okresy. Na koniec zaś stwierdził, że zwiększenie wysługi naliczono od tego dnia, tj. dnia złożenia kompletnego wniosku w tej sprawie. W "odwołaniu" z dnia [...] marca 2012 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej od "decyzji [...] z dnia [...] lutego 2012 r.", skarżący S.S. wniósł o jej uchylenie i zarzucił naruszenie: 1. art. 110 ust. 1 w związku z art. 111 ust. 1, art. 103, art. 104 i art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz.1997 ze zm.) wskutek wadliwego przyjęcia, że nie ma podstaw do wypłaty wyrównania za okres trzech lat przed datą [...] marca 2010 r. 2. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez brak wypłaty wyrównania, mimo że organy Straży Granicznej wypłacały takie wyrównania innym funkcjonariuszom znajdującym się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowił stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania przez uprawniony do tego podmiot. Z kolei do niezbędnych elementów decyzji zalicza się: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, a brak tych elementów powoduje, że nie mamy do czynienia z aktem wadliwym, lecz z "aktem nieistniejącym", przez co należy rozumieć po prostu brak aktu danego rodzaju. Natomiast pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] skierowane do [...] S. S. zbudowane jest z pięciu akapitów, w których organ informuje o naliczeniu należności wynikających z ustalenia wyższej wysługi i ich wypłacie wraz z uposażeniem za czerwiec 2010 r., po czym wyjaśnia, że przepis stanowiący podstawę prawną doliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców został zawarty w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r., które weszło w życie z dniem 6 października 2008 r., a nadto przytacza przepis ustawy Straży Granicznej i informuje o nieznalezieniu podstaw prawnych do naliczenia i wypłaty wyrównania oraz nadmienia (informuje), że za moment powstania okoliczności uzasadniających zmianę wysokości dodatku przyjęto datę złożenia kompletnego wniosku. Zatem nie zawiera ono rozstrzygnięcia, bowiem należy przez to rozumieć orzeczenie przez organ w sposób władczy o jakiejś kwestii. Stąd też pismo z dnia [...] lutego 2012 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a., jakim powinna odpowiadać decyzja i jest to jedynie czynność informacyjna organu administracji, który może działać także w takiej formie. W konsekwencji pismo wniesione przez skarżącego w dniu [...] marca 2012 r. zatytułowane "odwołanie", nie może być potraktowane jako odwołanie. Reasumując, jeśli pismo organu pierwszej instancji będące przedmiotem odwołania nie może zostać uznane za decyzję, to nie przysługuje od niego odwołanie, a przepis art. 134 k.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nie zawiera rozstrzygnięcia i nie może być zatem potraktowane, jako decyzja. W uzasadnieniu natomiast podał, że organ w końcowej części stwierdził, iż "nie znajduje podstaw prawnych do naliczenia i wypłaty wyrównania dodatku za okresy sprzed dnia [...].03.2010 r.". i w jego ocenie jest to władcze orzeczenie organu. Zatem odwołanie było dopuszczalne i należało je merytorycznie rozpatrzyć. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że w sprawie żądania skarżącego nie przewiduje się wydania decyzji, zaś samo pismo stanowiło czynność materialno – techniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Natomiast według art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych, a do pierwszej z tych okoliczności zalicza się m. in. brak przedmiotu zaskarżenia. Innymi słowy mówiąc dotyczy to takich sytuacji, kiedy składając środek zaskarżenia nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną. W dalszej kolejności stwierdzić należy, że stanowisko judykatury (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt SA 791/81 – ONSA 1981/2/91, z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt III SA 1067/96 – LEX nr 41559, z dnia 27 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 1509/98 – LEX nr 48728 i z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1438/09) i doktryny co do minimalnych wymogów, jakie powinien spełniać akt administracyjny, aby mógł być uznany za decyzję administracyjną, jest już od dawna ukształtowane. Mianowicie mimo wadliwości formalnej decyzji niezawierającej wszystkich elementów wymienionych w cytowanym już wyżej przepisie art. 107 § 1 k.p.a., do zakwalifikowania danego pisma, jako decyzji, wystarczającym jest, aby zawierało ono co najmniej oznaczenie organu, adresata tego aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis uprawnionego pracownika. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić z całą stanowczością należy, że pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], zawierało – wbrew stanowisku organu – minimalne i niezbędne elementy decyzji. Mianowicie w pieczęci nagłówkowej oznaczono organ "[...] Oddział Straży Granicznej [...]", podano jako adresata skarżącego [...] S. S., pod pismem podpisał się Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej [...] oraz wydano rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzając, że "nie znajduję podstaw prawnych do naliczenia (...) wyrównania dodatku za wysługę lat za okresy sprzed dnia [...].03.2010 r.". Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że organ pozostaje w błędzie twierdząc w odpowiedzi na skargę, że w sprawie żądania skarżącego nie przewiduje się wydania decyzji. Otóż – wbrew zaprezentowanej tezie – stosownie do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 178, poz. 1101), zaliczenie do wysługi lat okresów nieuzwględnionych w rozkazie, o którym mowa w ust. 1, oraz nowe ustalenie wysługi lat następuje, na udokumentowany wniosek funkcjonariusza, w rozkazie personalnym zawierającym rozstrzygnięcie w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku za wysługę lat, zaś rozkaz personalny jest tożsamy z decyzją. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odmówił skarżącemu m. in. "naliczenia dodatku", a zatem prawa co do którego przewiduje się formę rozkazu personalnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.