I SA/Gd 854/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Biura Powiatowego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) postanowieniem z dnia 12 marca 2012 r. wydanym na podstawie art. 59 § 2 i art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej jako "Kpa", odmówił K. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wstąpienie do postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007, w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007 przez B. K.. W uzasadnieniu postanowienia podano, że B. K. złożył w dniu 15 maja 2007 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu 22 lutego 2008 r. wydał decyzję przyznającą wnioskodawcy płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 r. W dniu 26 lutego 2008 r. organ powziął wiadomość, że B. K. zmarł w dniu 7 września 2007 r. Wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce B. K. złożyła w dniu 3 marca 2008 r. K. K.. Organ administracji zauważył, że zgodnie z § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie z 20 lipca 2004 r.", jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Organ administracji stwierdził, że otwarcie spadku nastąpiło w dniu 7 września 2007 r., a zatem wniosek o wstąpienia do postępowania powinien zostać złożony do dnia 12 października 2007 r. W ocenie organu termin określony w § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. ma charakter materialny a zatem nie podlega przywróceniu. Organ administracji odnotował nadto, że informację o śmierci B. K. powziął w dniu 26 lutego 2008 r. zatem decyzja z dnia 22 lutego 2008 r. wysłana na adres zmarłego wnioskodawcy nie wywołuje skutków prawnych i należy ją traktować jako nieistniejącą. K. K. złożyła zażalenie na ww. postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że termin dwóch miesięcy do złożenia przez spadkobiercę wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy jest terminem materialnym i jako taki nie podlega przywróceniu. W oparciu o powyższe strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez przywrócenie terminu do złożenia winsoku o wstąpienie do toczącego się postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dyrektor Oddziału ARiMR) postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i odmówił przywrócenia terminu. Na wstępie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Naczelnika Biura Powiatowego ARiMR nie istnieje w obrocie prawnym, gdyż wnioskodawca zmarł przed jej wydaniem. Zatem sprawa przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2007 B. K. nie jest zakończona decyzją ostateczną. Organ II instancji ustalił, że Naczelnik Biura Powiatowego ARiMR błędnie powołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Jako właściwe w sprawie organ odwoławczy przyjął przepisy § 13b i § 13a tego rozporządzenia. Podkreślił przy tym, że stosownie do § 13a ust. 2 tego rozporządzenia wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce zmarłego producenta rolnego składa się w terminie 2 miesięcy od dnia jego śmierci. Organ ustalił, że śmierć spadkodawcy K. K. miała miejsce w dniu 7 września 2007 r. zaś wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania został złożony w dniu 3 marca 2008 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ma zastosowania wskazany we wniosku o przywrócenie terminu do wstąpienia do toczącego się postępowania przepis art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej, nie dotyczy on bowiem płatności rolnośrodowiskowej. Organ II instancji wywiódł następnie, że termin do złożenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania, o którym mowa w § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. jest terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony stosownie do art. 58 § 1 Kpa. K. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 26 czerwca 2012 r. zaskarżyła je w całości i zarzuciła obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że termin dwóch miesięcy do złożenia przez spadkobiercę wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania jest terminem materialnym i jako taki nie podlega przywróceniu. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że toczyło się i nadal toczy się postępowanie administracyjne w trybie przepisów rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Z terminem procesowym mamy zaś do czynienia w przypadku, gdy toczy się postępowanie administracyjne, a w szczególności, gdy istnieje konieczność dokonania konkretnej czynności przed organem administracyjnym. Skarżąca zauważyła nadto, że odmowa przywrócenia terminu pociągnęłaby dla niej ujemne skutki o charakterze procesowym. Skarżąca podniosła, że uchybienie terminu nastąpiło nie z jej winy. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie narusza prawo, zatem podlega uchyleniu. Z ustalonego i przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanu faktycznego wynika, że B. K. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007. W dniu 22 lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu wnioskodawcy płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007. Organ przyjął, że decyzja została doręczona w dniu 26 lutego 2008 r. na adres wnioskodawcy, przy czym pokwitowania odbioru dokonał T. P.. W dniu 26 lutego 2008 r. T. K. – małżonka B. K. poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że B. K. zmarł w dniu 7 września 2007 r. Organ administracji stwierdził, że w dniu 3 marca 2008 r. K. K. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy w sprawie nr [...]. Organ odwoławczy odmawiając przywrócenia ww. terminu podniósł, że termin ten ma charakter materialny, nie może więc być przywrócony w trybie prawnym określonym w art. 58 § 1 i art. 59 Kpa. Z tym stanowiskiem strona skarżąca się nie zgadza dowodząc, że termin ten ma charakter procesowy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego, zarówno strona skarżąca jak i organy obu instancji przyjmowały różne podstawy prawne upoważniające K. K. do wstąpienia do toczącego się postępowania. Strona skarżąca we wniosku z dnia 3 marca 2008 r. podstawy prawnej żądania upatruje w treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Ze względu na fakt, iż ustawa ta nie reguluje płatności rolnośrodowiskowych organy administracji trafnie stwierdziły, iż przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Błędne było także stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, który jako podstawę złożenia wniosku strony o wstąpienie do toczącego się postępowania wskazał § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Proste zestawienie treści tego przepisu ze stanem faktycznym niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że zakres normowania tego przepisu nie obejmował stanu faktycznego niniejszej sprawy. Sąd w konsekwencji podziela stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, iż podstawę prawną rozpatrzenia wniosku strony skarżącej powinien stanowić § 13a rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Z treści § 13a ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że w przypadku śmierci producenta rolnego, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania tej płatności, jego spadkobierca może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na miejsce zmarłego producenta rolnego, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne lub stado zwierząt ras lokalnych objęte zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1. Z kolei ust. 2 stanowi, że wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce zmarłego producenta rolnego składa się w terminie 2 miesięcy od dnia jego śmierci. Jak wyżej wskazano istota sporu w rozpoznawanej przez Sąd sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wskazany wyżej termin 2 miesięcy jest terminem prawa materialnego czy też terminem procesowym, to bowiem będzie przesądzało o ewentualnej możliwości jego przywrócenia; strona skarżąca nie przeczy, iż nie zachowała tego terminu. Przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę (strony) lub uczestników postępowania. Instytucji tej nie można stosować do terminów materialnoprawnych, ma bowiem wyłącznie zastosowanie do terminów procesowych i to terminów dokonania czynności procesowych (np. terminu złożenia odwołania). Nie ma zatem w zakresie terminów procesowych zastosowania do terminów określających datę czynności (np. termin rozprawy). Zastosowanie instytucji przywrócenia terminu tylko do terminów procesowych podkreślił NSA w wyroku z 24.11.1994 r., SA/Ka 1230/94: "Instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i art. 59 k.p.a. jest instytucją prawa procesowego. Na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego, a nie prawa materialnego. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma bowiem na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego" (Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem, Gdańsk 2000, s. 164). Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Terminem procesowym jest natomiast okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Różnica pomiędzy terminem materialnym, a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Uchybienie terminu procesowego natomiast wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Należy zwrócić uwagę, iż bezskuteczność czynności procesowej prowadzić może do zamknięcia drogi postępowania administracyjnego, co w następstwie prowadzić może do uniemożliwienia ukształtowania stosunku materialnoprawnego. Strona może jednak bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu (B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck 2005. Wyd. 7 str. 327). O charakterze przepisu i terminu nie przesądza tylko okoliczność, w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy ustawa taka - oprócz przepisów prawa materialnego -zawiera również przepisy proceduralne (wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r., SA/Ka 1230/94). W kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach przesądzać winno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialno prawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialno prawną jednostki (B. Adamiak (w:) (...) str. 327, wyrok WSA w Kielcach z 8.01.2009 r. sygn. akt I SA/Ke 718/08. LEX nr 570529, ZNSA 2010/2/128-132). Mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi Sąd doszedł do przekonania, że termin określony w § 13a ust. 2 rozporządzenia z 20 lipca 2004 r. jest terminem procesowym. Jego zachowanie nie kształtuje praw lub obowiązków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Zachowanie tego terminu nie przesądza bowiem o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej a jedynie o możliwości wstąpienia do postępowania administracyjnego, którego celem jest przyznanie takiej płatności. Zachowanie tego terminu dotyczy więc sytuacji procesowej strony skarżącej – możliwości wstąpienia do toczącego się postępowania administracyjnego. Organ administracji ponownie rozpatrując sprawę powinien zatem rozpatrzyć wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wstąpienia do toczącego się postępowania. Jednocześnie Sąd nie rozstrzyga o merytorycznej zasadności tego wniosku, taka ocena będzie rzeczą organu administracji. Mając na względzie przedstawioną argumentację Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej jako "p.p.s.a." W przedmiocie braku możliwości wykonania postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.