II SA/Ol 499/12

Dnia 2 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 roku sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia 17 lutego 2012r., uzupełnionym pismem z dnia 27 lutego 2012r., W. D. zwrócił się do Starosty O. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia "[...]" nr "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej SN 15 kV i n,n, 0,4 kV wraz z szafkami złączowo – pomiarowymi i słupową stacją transformatorową 15/04 kV w miejscowości U., gm. G. na rzecz inwestora E. – O. S.A. Oddział w O. Jako podstawę żądania wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, że nieruchomość, której jest właścicielem, znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, a nie był stroną postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia "[...]" Starosta O. powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 147, art.149 § 1 i 2 i art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskodawca podał w piśmie, iż w dniu 10 lutego 2012r. stwierdził, że w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki posadowiony został słup energetyczny z transformatorem. Ponieważ miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania został dochowany, zatem zasadnym było wznowienie postępowania. Następnie decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art.149 § 2 Kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wskazał też, iż w myśl art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, a z interesem prawnym strony w tym postępowaniu mamy do czynienia wówczas, gdy wskutek zamierzenia budowlanego następują ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa. Starosta O. podniósł też, że decyzja z dnia "[...]" wydana została w oparciu o analizę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy odrębne dotyczące oddziaływania linii energetycznych i stacji transformatorowych na otoczenie i nie stwierdzono aby działka stanowiąca własność W. D. w zakresie przeznaczonym pod zabudowę była pod wpływem takiego oddziaływania. Nie może mieć także zastosowania § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiący o odległości nie mniejszej niż 10 m od okna przesłanianego obiektu, gdyż linie rozgraniczające wyznaczone na planie nakazują oddalenie zabudowy o 10 m od pasa drogowego drogi 20KD i 12 m od pasa drogowego drogi 19KW, zatem usytuowanie słupa nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość zabudowy działki. Z powyższych względów organ uznał, ze W.D. nie jest stroną w postępowaniu i nie posiada interesu prawnego we wznowionym postępowaniu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania stacji transformatorowej. Nie ujawniono też istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i dowodów istniejących w dacie wydania decyzji a nieznanych organowi, zatem zasadnym było odmówienie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji W. D. podniósł, iż w jego ocenie decyzja udzielająca pozwolenia na budowę narusza jego interes prawny, poprzez naruszenie § 13 ust.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na usytuowaniu słupa z transformatorem w odległości 1 metra od granicy działki stanowiącej jego własność, co może powodować, że nie będzie zachowana 10- metrowa odległość między obiektem projektowanym a oknem przesłanianego obiektu. Wbrew stanowisku organu I instancji linie rozgraniczające wyznaczone na planie nakazują oddalenie zabudowy nie o 10 m od pasa drogowego drogi 20KD i 12m od pasa drogowego drogi 19 KW a odpowiednio o 6 i 10m licząc od granicy działki, co wynika z analizy załącznika graficznego do planu. Plan nie zawiera zapisów precyzujących te odległości, a w § 4 ust. 6 tego dokumentu dotyczącym komunikacji pozostawiono puste miejsce, nie wskazując odległości linii zabudowy od krawędzi jezdni. Ponieważ zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia 10- metrowej strefy ochronnej wynikającej z powołanego przepisu rozporządzenia, odwołujący powinien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż jego nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu. Ponadto podniósł zarzut nieważności postępowania wynikający z wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156§1 pkt 2 Kpa), gdyż zatwierdzony projekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten wywiódł z zapisów planu zezwalających na budowę stacji transformatorowych kioskowych na ściśle określonych lokalizacjach i nie zawierających możliwości budowy tych stacji na słupach. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podziela pogląd organu I instancji co do braku przymiotu strony w odniesieniu do odwołującego, ponieważ jego nieruchomość nie znajduje się w strefie oddziaływania obiektu. Nie doszło też do naruszenia 10 – metrowej strefy ochronnej opisanej w § 13 ust.5 powołanego w odwołaniu rozporządzenia, gdyż na działce nie znajduje się żaden budynek, który mógłby być usytuowany w tej strefie, a hipotetyczny budynek należy zaprojektować dostosowując go do istniejącego stanu prawnego sąsiednich nieruchomości. Ponadto organ podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1997r. już nie obowiązuje, ponieważ nastąpiła jego zmiana w lutym 2012r., a inwestor w przyszłości będzie musiał dostosować się do zapisów tego nowego planu dotyczących nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz usytuowanej już słupowej stacji transformatorowej. Wojewoda podzielił także stanowisko organu I instancji co do zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. D. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa poprzez nieprzyznanie mu przymiotu strony, naruszenie art. 28 ust.2 i art. 3 pkt 20, art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz § 13 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie art. 156 § 1 Kpa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że z załącznika graficznego do obowiązującego w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1997r. wynika, że wyznaczone linie zabudowy na działce nr "[...]" pozwalają na projektowanie budynku w odległości mniejszej niż 10m od wybudowanego słupa energetycznego, przez co 10-metrowa strefa jego oddziaływania zachodzi za linię zabudowy, czego organy nie przeanalizowały. Stanowi to, w ocenie skarżącego, naruszenie art. 28 ust.2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, polegające na ograniczeniu możliwości zagospodarowania jego działki przez obszar oddziaływania zamierzenia budowlanego, co powoduje, że powinien być uznany za stronę postępowania. Istniejący słup energetyczny ogranicza swym oddziaływaniem możliwość pełnego dysponowania powierzchnią jego działki, a także, poprzez takie jego usytuowanie, zasłania widok na jezioro i wpływa na obniżenie wartości działki. Wskazał też na niezgodną z planem miejscowym lokalizację stacji transformatorowej, co narusza art. 34 i 35 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 ustawy Prawo budowlane. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie w niej podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r, poz. 270 ze zm., - dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie spór między stronami dotyczy ustalenia, czy skarżącemu winien być przyznany przymiot strony w toczącym się wcześniej postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. W. D., uznając iż przymiot ten mu przysługuje, wniósł podanie o wznowienie postępowania, a Starosta O. postępowanie wznowił. Jako odrębną podstawę wznowienia skarżący wskazał także ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi. Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest środkiem nadzwyczajnej kontroli, stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte wadą przewidzianą w art. 145 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 148 § K.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.) Zgodnie z art. 149 § 2 przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia – przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną. Związek trybu kontrolnego z postępowaniem rozpoznawczym powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Status stron mogących żądać wznowienia posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż rację mają organy administracji publicznej wskazując, że przy określaniu, kto winien być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, decydujące znaczenie ma kwestia ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Wynika to wprost z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z treści powołanego wyżej art.3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno – budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Należy przy tym zaznaczyć, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 644/10, ONSA i WSA nr 4/2012, poz.69). Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy zaliczyć także przepisy rozporządzeń wykonawczych, a zatem przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, zawierające określenie odległości, jakie obowiązany jest zachować inwestor przy wznoszeniu określonych obiektów lub urządzeń budowlanych. Obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje. Również zachowanie odległości przewidzianych przepisami technicznymi nie przesądza o braku oddziaływania obiektu poza obszarem nieruchomości inwestora. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty O. z dnia "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę skarżący nie uzyskał przymiotu strony (nie był zawiadomiony o wszczęciu postępowania, nie doręczono mu również powyższej decyzji). Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem skarżącego, organy obu instancji wskazały, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w strefie oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Z sentencji decyzji organu I instancji z dnia "[...]" wynika, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się wyłącznie do działek nr "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", a więc tych, na których inwestycja jest realizowana. Decyzja ta nie zawiera uzasadnienia, zatem nie można ustalić na jej podstawie, czy przy określeniu obszaru oddziaływania obiektu organ oparł się jedynie na informacji inwestora, który tak ten obszar wskazał w opisie technicznym do projektu, czy też na podstawie innych ustaleń. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" wydanej we wznowionym postępowaniu organ I instancji podniósł, że decyzja z dnia "[...]" wydana została w oparciu o analizę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy odrębne dotyczące oddziaływania linii energetycznych i stacji transformatorowych na otoczenie. Nie wskazał jednak, jakie przepisy odrębne były podstawą orzekania. Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez skarżącego naruszenia § 13 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) wskazał błędnie odczytane odległości oddalenia zabudowy od pasów drogowych dwóch dróg - 20 KD i 19 KW i podniósł, że w związku z tymi odległościami, usytuowanie słupa pozostaje bez wpływu na możliwość zabudowy działki. Organ odwoławczy w bardzo lakonicznym uzasadnieniu decyzji również nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących pozostawania jego nieruchomości w strefie oddziaływania obiektu na skutek niezachowania odległości przewidzianych powołanym wyżej rozporządzeniem, mimo że to właśnie skarżący, a nie organ pierwszej instancji prawidłowo określił odległości dotyczące oddalenia linii zabudowy od granic działek, co wynika z pisma Wójta Gminy G. z dnia "[...]". Uzasadnienie tej decyzji jest także wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony Wojewoda stwierdza że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w strefie oddziaływania obiektu, a z drugiej - nakazuje skarżącemu dostosowanie przyszłej zabudowy tej nieruchomości nie tylko do postanowień nowego planu miejscowego, ale też do usytuowanej już słupowej stacji transformatorowej. To ostatnie stwierdzenie wskazuje, że organ odwoławczy przyjmuje, iż istnieje ograniczenie w możliwości zabudowy działki skarżącego z uwagi na wybudowaną stację transformatorową , a to z kolei świadczy o oddziaływaniu tego obiektu na nieruchomość skarżącego i w związku z tym o przysługującym skarżącemu prawie do uznania za stronę w postępowaniu. Zasadnie natomiast organy przyjęły, że wskazane przez skarżącego przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 nie mogły skutkować uchyleniem decyzji z dnia "[...]", ponieważ skarżący nie powołał żadnych nowych okoliczności faktycznych ani dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi. Zarówno bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawierający zapisy odnoszące się do zabudowy terenu, linii energetycznych i stacji transformatorowych jak i przepisy powszechnie obowiązujące były znane organowi w dacie orzekania i nie mogą być uznane ani jako nowe okoliczności faktyczne, ani jako nowe dowody. Nie jest także uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia w postępowaniu wznowieniowym art. 156 § 1 Kpa, ponieważ ewentualne przesłanki nieważności decyzji wskazane w tym przepisie podlegają ocenie w odrębnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując, skoro obowiązkiem organu w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę jest prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu w celu ustalenia kręgu stron postępowania stosownie do treści art. 28 ust. 2 w zw. art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, to stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 Kpa) mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponownie rozstrzygając sprawę organ administracji przy ustalaniu stron postępowania, mając na względzie treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną, w szczególności pod kątem spełnienia wymogów dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz wskazania wszystkich mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Ewentualne przyznanie skarżącemu przymiotu strony nie przesądza oczywiście o zasadności zgłoszonych przez niego zarzutów do decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzuty te będą mogły być rozpatrywane we wznowionym postępowaniu, jeżeli skarżący zostanie przez organ uznany za stronę. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" orzekł jak w sentencji. O kosztach sprowadzających się w niniejszej sprawie do uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. O wykonalności orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a.