II OSK 854/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/12 w sprawie ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. U S A S A D N I E N I E: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r.., sygn. akt VII SA/Wa 2058/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie, zwanej dalej: "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2012 r., wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych - remontu budynku polegającego na wymianie instalacji gazu na terenie działek nr 1 i 2 w obrębie 4-03-22, przy ul. Ś. w Warszawie, objętych zgłoszeniem Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie - Osiedle "[...]" z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydanej na skutek złożenia odwołania przez skarżącą, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że inwestor wystąpił w dniu [...] marca 2012 r. z wnioskiem dotyczącym zamiaru wykonania robót budowlanych - remontu budynku polegającego na wymianie instalacji gazu na terenie działek nr 1 i 2 w obrębie 4-03-22, przy ul. Ś. w Warszawie, do którego załączył oświadczenie o posiadanym prawie na cele budowlane, kopię decyzji Nr [...], kopię decyzji [...] oraz kopię decyzji [...]. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji. Inwestor w dniu 3 kwietnia 2012 r. przedłożył projekt budowlano-wykonawczy wymiany instalacji gazowej, kopię KRS, pełnomocnictwo udzielone H.S. oraz wyjaśnienia dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na podstawie danych z ewidencji gruntów organ I instancji ustalił, że właścicielem działek nr 1 i 2 w obrębie 4-03-22, przy ul. Ś. w Warszawie jest Miasto Stołeczne Warszawa. Zatem organ I instancji uznał, że mimo złożonego oświadczenia z dnia 12 marca 2012 r., inwestor nie dysponuje przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej: "Prawem budowlanym", w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, w określonym terminie, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Inwestor nie przedłożył wymaganego prawem dokumentu dotyczącego tytułu prawnego do nieruchomości, stwierdzając jedynie ponownie w złożonym uzupełnieniu zgłoszenia o roszczeniu Spółdzielni o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów. Wojewoda zauważył, że roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów nie jest tytułem wymienionym w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody skoro inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane to – po uprzednim wezwaniu do uzupełnienia zgłoszenia - zasadnie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 6 kwietnia 2012 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Wojewody Mazowieckiego wniosła skarżąca, domagając się uchylenia powyższego orzeczenia. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, poprzez uznanie Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie za podmiot nieposiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, uznał, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że inwestor, skarżąca Spółdzielnia nie wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem nie dowiodła żadnego z tytułów wynikających z przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, stanowiącego, iż przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Sąd wskazał, że skarżąca w oświadczeniu w przedmiocie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdziła, że działki znajdują się w jej władaniu, a ponadto wyjaśniła, iż na podstawie art. 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", ma roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz że w dniu 19 października 1995 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy Zarządem Gminy Warszawa Białołęka, a zarządem Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie, na mocy którego Gmina Warszawa Białołęka zobowiązała się do zawarcia umowy na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie o ustanowienie użytkowania wieczystego terenów osiedli I, Ila, Ilb. Sąd podkreślił, że władanie jest stanem faktycznym, który nie zawsze wynika z przysługującego prawa do nieruchomości, czego przykładem jest skarżąca Spółdzielnia, nie mająca uregulowanego na swoją rzecz, tytułu prawnego do gruntu i nie przedstawiła ona uprawnienia wynikającego z umowy zawartej z użytkownikiem wieczystym nieruchomości czy też z jej właścicielem, którym, jak wynika z ewidencji gruntów jest m. st. Warszawa, co ustalił bezspornie, organ I instancji. W ocenie Sądu, oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ, co oznacza, że obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji przeprowadziły prawidłowo postępowanie i zasadnie oceniły, że skarżąca Spółdzielnia nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele planowanej inwestycji, co potwierdziła sama strona, nie powołując się na prawo, a mówiąc o władaniu, faktycznym zarządzie oraz o roszczeniach związanych z prawem do gruntu. Sąd podkreślił, że skarżąca powołując się na zarząd, nie wykazała, że dysponuje zarządem w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, zatem wynikającym z przepisu art. 43 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, która ma wówczas prawo zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Z powyższych względów, Sąd I instancji, oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej: "p.p.s.a.". Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, poprzez uznanie Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" za podmiot nieposiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie odnosi się do prac dotyczących wymiany instalacji gazowej w nieruchomości budynkowej, wybudowanej ze środków własnych skarżącej Spółdzielni, której jest zarządcą, przez co na stronie spoczywa obowiązek wynikający z art. 5 ust. 2 oraz 61 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że niedopełnienie przez zarządcę obowiązków nałożonych w powyższych przepisach i przepisach wykonawczych wydanych na ich podstawie, naraża na odpowiedzialność karną, opisaną w art. 91 a Prawa budowlanego. Tym samym, przy stosowaniu prawa oraz przy wykładni przepisu art. 3 pkt 11, należy mieć na uwadze kontekst i szczególną sytuację wnioskodawcy, który za zgodą właściciela gruntu wybudował budynki mieszkalne, zarządza nimi, i jest jednocześnie adresatem obowiązków wynikających z przepisów prawa, zobowiązujących do utrzymania bezpieczeństwa instalacji gazowej w budynku. Podkreślono, ze prace objęte zezwoleniem zmierzają do utrzymania bezpiecznego korzystania z instalacji gazowej, zaś brak ich wykonania może grozić zagrożeniem życia lub mienia mieszkańców budynku i dlatego też, skoro wykładnia literalna art. 3 pkt 11 prowadzi do takiego odczytania przepisu, którego skutkiem jest niemożność zapewnienia bezpiecznego korzystania przez mieszkańców z urządzeń instalacji gazowych w budynku, to mając na uwadze racjonalność ustawodawcy, należałoby dokonać celowościowej wykładni przepisu, albowiem bezpieczeństwo w trakcie budowy, jak i w trakcie korzystania z istniejących obiektów jest jednym z nadrzędnych celów ustawy i przepisów wykonawczych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny. W przedmiotowej sprawie poza sporem było, że zakres robót budowlanych w postaci remontu budynku polegającego na wymianie instalacji gazu, wymagał na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, dołączenia do zgłoszenia, oświadczenia o posiadanym przez inwestora (skarżącą) prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niesporną była również okoliczność, że do kompetencji organów administracyjnych należała możliwość badania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez skarżącą poprzez postępowanie dowodowe, a przedmiot sporu sprowadzał się do odmiennej oceny przez strony postępowania rezultatów tego badania. Zdaniem organów obu instancji, skarżąca nie dysponowała powyższym prawem, a z kolei, jej zdaniem stanowisko powyższe jest błędne, albowiem narusza przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Powyższy przepis zawiera definicję pojęcia - prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane -, przez które ustawodawca rozumie: "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Należy zauważyć, iż składane w trybie przepisów Prawa budowlanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza, bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż właścicielem działek nr 1 i 2 w obrębie 4-03-22, przy ul. Ś. w Warszawie jest Miasto Stołeczne Warszawa. Wobec więc okoliczności, że złożone przez skarżącą oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wzbudziło wątpliwości Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, prawidłowo na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, organ ten wydał postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. wzywające skarżącą Spółdzielnię do uzupełnienia dokumentacji poprzez wskazanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadesłane przez skarżącą w piśmie z dnia 30 marca 2012 r. wyjaśnienia, w którym poinformowała o przysługującym jej roszczeniu o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów, nie może stanowić tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Przepis art. 208 u.g.n., nie daje żadnego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 1.08.2007 r., sygn. akt I SA/00, LEX nr 54200). Dlatego też należy zaakceptować fakt wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu wobec zamiaru wykonywania robót budowlanych, jak i ocenę rozstrzygnięcia organów dokonaną przez Sąd I instancji, który słusznie odróżnił władanie nieruchomością, jako stan faktyczny, który nie zawsze wynika z przysługującego prawa do nieruchomości, od posiadania tytułu prawnego do gruntu, którego skarżąca nie wykazała, w szczególności kiedy powołując się na sprawowany zarząd nieruchomością, nie wykazała, ze dysponuje nim. Należy podkreślić, że zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia o sprawowanym przez skarżącą zarządzie nieruchomością nie mogą stanowić wystarczającego argumentu za uznaniem wykazania dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro w stosownym stadium procesowym, skarżąca będąc zobowiązana przez organ I instancji do wykazania ww. uprawnienia w terminie 7 dni pod rygorem wniesienia przez organ sprzeciwu, nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów świadczących o wykonywanym zarządzie, w tym do podejmowania czynności przekraczających zwykły zarząd w zakresie utrzymania i eksploatacji budynku, co mogłaby wykazać np. stosowną umową zawartą z właścicielem nieruchomości. Podniesiony natomiast w skardze kasacyjnej argument o grożącej skarżącej odpowiedzialności karnej w oparciu o przepis art. 91 a Prawa budowlanego, z uwagi na obawę niedopełnienia obowiązków w zakresie zapewnienia bezpiecznego użytkowania budynku, jak też na potrzebę w związku z tym dokonania celowościowej wykładni przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, nie zasługuje na uwzględnienie. Gdyby ustawodawca chciał rozszerzyć zakres pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to z pewnością dałby temu wyraz we wskazanej normie. Tymczasem odniósł w niej ww. prawo jedynie do tytułu prawnego, którym winna legitymować się strona, enumeratywnie wyszczególniając, że tytuł ten winien wynikać z: - prawa własności, - użytkowania wieczystego, - zarządu, - ograniczonego prawa rzeczowego albo - stosunku zobowiązaniowego, w treści którego przewidziano uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Z uwagi więc na treść wskazanego przepisu, brak jest możliwości zastosowania postulowanej jego wykładni przez skarżącą. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.