IV SA/Wa 1854/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...], z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1, w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. nr [...], z dnia [...] marca 2011 r., (znak: [...]), ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie bliźniaczej wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ew. [...] i [...] (cz), położonych we wsi J., gm. R., przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy realizacja planowanej inwestycji budowlanej jest na danym terenie możliwa, przez co należy rozumieć zgodność planowanego zamierzenia z obowiązującym prawem, ze szczególnym uwzględnieniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej. Przy czym pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej, dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Powołując się na orzecznictwo, Kolegium podnosi, że ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej już jest wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi, wystarczające jest położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Z kolei dla oceny czy działki posiadają wymagany dostęp do drogi publicznej, kwestia szerokości drogi na poszczególnych jej odcinkach nie ma znaczenia. Kolegium uznało, że teren przedmiotowej inwestycji budowlanej posiada bezpośredni dostęp do drogi wewnętrznej - ul. [...]. Natomiast ocena, czy ulica ta spełnia w chwili obecnej wymagania techniczne, wynikające z odrębnych przepisów, w szczególności - dotyczące jej minimalnej szerokości, wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, kwestia ta może - i powinna - stać się przedmiotem oceny w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Analiza treści decyzji organu I instancji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie pozwala w ocenie Kolegium uznać, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały spełnione. Organ I instancji w toku postępowania dopuścił się naruszenia obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., jednakże skarżąca w formie pisemnej kwestionowała dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej a organ I instancji w uzasadnień decyzji odniósł się do tej kwestii. Zatem uchybienie dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. wniosła U. P. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła : - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i błędne uznanie, iż pod pojęciem "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, należy rozumieć dostęp fizyczny, podczas gdy z treści art. 2 pkt 14 wynika, iż chodzi w nim zarówno o dostęp fizyczny jak i prawny, a więc również o prawo do korzystania z nieruchomości, po których ten dostęp będzie przebiegać - co doprowadziło do błędnego uznania, iż teren, na którym jest planowana inwestycja posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w toku postępowania na piśmie sprzeciwiła się korzystaniu przez wnioskodawczynie z dz. ew. Nr [...], która w wyniku podziału m.in. nieruchomości skarżącej, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], została wydzielona pod poszerzenie drogi wewnętrznej - ul. [...], którą miałaby się odbywać komunikacja pomiędzy nieruchomością wnioskodawczyń a drogą publiczną - ul. [...]. Zgodnie zaś z art., 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej jest zapewniony gdy nieruchomość ma zapewnioną służebność przejazdu i przechodu lub poprzez drogę wewnętrzną. Zgodnie z linią orzeczniczą, pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Fakt przylegania nieruchomości do drogi wewnętrznej nie oznacza jeszcze, iż nieruchomość taki dostęp posiada i dostęp ten jest odpowiedni dla zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp ten musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Wreszcie musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. W przedmiotowej sprawie właściciele dz. ew. Nr [...] wydzielonej pod poszerzenie drogi wewnętrznej - ul. [...] zostali uznani za strony, tym samym organ I instancji już w momencie wszczęcia postępowania zdawał sobie sprawę, iż w rzeczywistości dostęp ten będzie odbywać się również poprzez tę działkę. Organy obu instancji powinny ustalić jak rzeczywiście dostęp do drogi publicznej będzie przebiegać, czy rzeczywiście taki dostęp będzie możliwy do zrealizowanie tylko przez działkę ewidencyjną Nr [...] i Nr [...], czy też również poprzez nieruchomość skarżącej, tj. dz. ew. Nr [...], która stanowi poszerzenie ul. [...] na długości dz. ew. [...]. W rzeczywistości, podnosi skarżąca, obsługa komunikacyjna inwestycji nie .będzie odbywać się tylko i wyłącznie poprzez działki ew. Nr [...] i Nr [...]. Działka ew. Nr [...], będąca we władaniu Gminy R. i dz. ew. Nr [...] na całej długości stanowią funkcjonalnie jedną całość. Natomiast część ul. [...] (dz. ew. [...]) na odcinku nieposzerzonym stanowi współwłasność wnioskodawczyń. Zabudowa po prawej stronie ul. [...] na długości działek Nr [...] i Nr [...] jest na tyle zwarta, iż ruch pieszych i pojazdów oraz ich postój na tym odcinku, pasem szerokości ok. 3 m, w dwóch kierunkach jest niemożliwy. Ruch odbywa się całą szerokością drogi. Wobec tego, ruch pojazdów od drogi publicznej - ul. [...] odbywa się po prawej stronie ul. [...], zaś ruch w kierunku ul. [...] po lewej stronie ul. [...], tj. dz. ew. Nr [...]. Stan taki miał miejsce również przed wydzieleniem działki Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Podstawą rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie bliźniaczej wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ew. [...] i [...] (cz), położonych we wsi J., gm. R., przy ul. [...] są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Art. 61 ust. 1 tej ustawy zobowiązuje do zapewnienia zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie tylko z przepisami szczególnymi ale do łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednym zatem z warunków niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy jest dostęp nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja do drogi publicznej. Stosownie do treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ I instancji w toku postępowania administracyjnego ustalił, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną – ul. [...], stanowiącą działki nr ew. [...] i [...]. Droga wewnętrzna ma długość 360 m i zmienną szerokość od 2,4 m do 4 m. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] stanowiąca drogę – ul. [...] znajduje się we władaniu, na zasadach posiadania samoistnego, Gminy R. i stanowi drogę powszechnego korzystania. Natomiast działka nr [...] stanowiąca również drogę – ul. [...] stanowi współwłasność wnioskodawczyń i znajduje się w użytkowaniu Gminy R. Z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, publ. Lex nr 529365). W wyroku tym podkreślono, że w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego przyjmuje się, iż warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się, zgodnie z prawem, z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IVSA/Wa 1433/09, publ. Lex nr 589444). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej -ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną -ul. [...]. Dla oceny czy teren inwestycji posiada wymagany dostęp do drogi publicznej, kwestia szerokości drogi wewnętrznej na poszczególnych jej odcinkach nie ma znaczenia. Gdyby działki ewidencyjne nr [...] i [...] zapisane w ewidencji gruntów jako droga pod ul. [...], nie miałyby warunków fizycznych do wykorzystywania ich jako drogi, w ewidencji gruntów dla działek tych nie mógłby figurować opis użytku "dr". Droga wewnętrzna ul. [...] aktualnie stanowi dojazd do kilku położonych przy niej zabudowanych nieruchomości. Droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, zatem nie ma do niej zastosowania rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, po . 430, ze zm.). Działka nr ew. [...], której współwłaścicielką jest skarżąca, w decyzji Wójta Gminy R. Nr [...], z dnia [...] października 2010r., zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] i nr [...], przeznaczona jest pod poszerzenie drogi wewnętrznej ul. [...] ozn. 18KDw. W ewidencji gruntów, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, działka nr ew. [...] nadal figuruje jako użytek rolny a nie droga. Jeżeli skarżąca podnosi, że działka nr ew. [...] już jest wykorzystywana jako droga dojazdowa do drogi publicznej ul. [...] bez jej zgody jako współwłaścicielki, to okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wynika to z faktu, że teren inwestycji, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i tak ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną ul. [...], w skład której obecnie nie wchodzi działka skarżącej oznaczona nr ew. [...]. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego nie są zasadne. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.