IV SA/Wr 271/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie utraty statutu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze. zm.- dalej ustawa), którą po rozpatrzeniu odwołania P. K. (dalej: skarżący) utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], orzekającą o: 1. umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydanej decyzji przez Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]), orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 20 września 2011 r. z powodu nie przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do podjęcia pracy na odpowiednim druku, 2. utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 stycznia 2012 r. z powodu braku gotowości do podjęcia pracy. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako bezrobotny od dnia 28 grudnia 1999 r., z prawem do zasiłku od dnia 5 stycznia 2000 r. na okres nieprzekraczający 6 miesięcy. W wyznaczonym przez urząd terminie, tj. w dniu 21 września 2011 r. zainteresowany nie stawił się w urzędzie pracy. Zgłosił się natomiast w dniu 28 września 2011 r. i oświadczył, że nie stawił się w dniu 21 września 2011 r. z powodu opieki nad mamą, która wymaga stałej opieki oraz przedstawił zaświadczenie lekarskie z dnia 20 września 2011 r. o treści: "Pacjentka (A. K.) wymaga stałej opieki innych osób. Obecnie pacjentką opiekuje się jej syn – P. K." oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 16 marca 2010 r., w którym wskazano, że "P. K. stale opiekuje się mamą A. K. od 1 stycznia 2004 r. na trwale. Pacjentka całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji". Na tej podstawie decyzją z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]) orzeczono o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 20 września 2011 r. z powodu nieprzedstawienia zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do podjęcia pracy na odpowiednim druku. W wyniku rozpatrzenia odwołania z dnia 2 listopada 2011 r. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zbadanie zdolności i gotowości do podjęcia pracy przez zainteresowanego. W dniu 3 stycznia 2012 r. skarżący oświadczył, że "Nie jest gotowy do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy z powodu stałej opieki nad swoją chorą mamą A. K.". Do oświadczenia tego załączone zostały zaświadczenia lekarskie z dnia 20 września 2011 r. oraz z dnia 16 marca 2010 r. W związku z tym, Prezydent decyzją z dnia 4 stycznia 2012 r. orzekł: - o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydanej decyzji przez Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]), orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 20 września 2011 r. z powodu nieprzedstawienia zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do podjęcia pracy na odpowiednim druku, - o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 stycznia 2012 r. z powodu braku gotowości do podjęcia pracy. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że decyzja o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej z powodu braku gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy jest dla niego krzywdząca i niesprawiedliwa, bo nie wynika z przyczyn od niego zależnych. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, określa definicję bezrobotnego - co oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy (...). Z treści powołanych przepisów wynika, status osoby bezrobotnej jest zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Konsekwentnie do tego trzeba przyjąć, że nie każda osoba pozbawiona pracy, znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, jest osobą bezrobotną w rozumieniu prawa. Istota uprawnień osoby bezrobotnej nie wynika bowiem z samego faktu braku źródła dochodów, lecz ustawodawca powiązał te uprawnienia ze stosowną aktywnością osoby pozostającej bez takich źródeł w przezwyciężaniu sytuacji, w jakiej się znalazła. Jedną z form takiej aktywności jest gotowość osoby bezrobotnej do podjęcia pracy. Wobec tego należy uznać, że ratio ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wymaga, by osoba bezrobotna pozostawała w pełnej gotowości do podjęcia zaoferowanej jej pracy. Organ wskazał, że skarżący został zapoznany z przywołanymi regulacjami prawnymi. Został on zarejestrowany jako osoba bezrobotna już w 1999 r., miał zatem pełną świadomość uprawnień i obowiązków wynikających z posiadania tego statusu. W tej sytuacji powoływanie się skarżącego na sytuację rodzinną, która uniemożliwia mu podjęcie pracy nie może mieć żadnego wpływu na ocenę uprawnień, jako osoby bezrobotnej, pomimo tego, że w ocenie skarżącego okoliczność ta jest od niego niezależna, a wydana decyzja krzywdząca i niesprawiedliwa. Zdaniem organu odwoławczego, decydujące dla oceny sytuacji bezrobotnego jest bezsprzecznie oświadczenie z dnia 3 stycznia 2012 r., o treści: "Nie jestem gotowy do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy z powodu stałej opieki nad swoją chorą mamą A. K.". Wyklucza ono skarżącego z katalogu osób, do których adresowana jest ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Akt ten określa bowiem zadania państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej. Oświadczenie skarżącego o braku gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, świadczy natomiast o tym, że skarżący nie jest bezrobotnym oczekującym na ofertę pracy, czy aktywizację zawodową, bowiem wyraża wolę sprawowania osobistej opieki nad członkiem rodziny, a nie wykonywania pracy zarobkowej. Tym samym skarżący nie może legitymować się statusem osoby bezrobotnej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł te same zarzuty, co w odwołaniu od decyzji Prezydenta W.. Domaga się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Uważa, że bezpodstawnie został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem skarżącego argumenty złożone w odwołaniu od decyzji organu I instancji zostały zbagatelizowane lub pominięte. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami – zwana dalej p.p.s.a.). Istotnym jest także, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 p.p.s.a). Z akt sprawy wynika, że skarżącemu wyznaczono obowiązkowy termin zgłoszenia się do PUP w dniu 21 września 2011 r. Skarżący w dniu tym nie stawił się usprawiedliwiając swoja nieobecność zaświadczeniem lekarskim. W dniu 30 września 2011 r. została wydana decyzja o utracie statusu bezrobotnego z powodu nie zgłoszenia się skarżącego do Powiatowego Urzędu Pracy w celu potwierdzenia gotowości do pracy. Powyższe oznacza, że zakresem rozstrzygnięcia objęta była kwalifikacja zachowania się skarżącego polegającego na niezgłoszeniu się w PUP w wyznaczonym terminie. Tymczasem decyzją II instancji z dnia 6 grudnia 2011 r. w związku z wniesionym odwołaniem uchylono powyższą decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, by ustalono czy skarżący jest w ogóle zdolny i gotowy do pracy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydano decyzję z dnia 4 stycznia 2012 r., którą umorzono postępowanie w przedmiocie sprawy zakończonej decyzją z dnia 30 września 2011 r. i orzeczono o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. W ocenie Sądu skoro pierwotna decyzja dotyczyła tylko utraty statusu osoby bezrobotnej w związku z niestawiennictwem w urzędzie pracy i została uchylono przez organ II instancji, to ponowne rozpoznanie decyzją z 4 stycznia 2012 r. orzekającą o utracie statusu bezrobotnego wykraczało poza zakres pierwszego rozstrzygnięcia. Powoływało bowiem inne normatywne określenie braku gotowości do podjęcia pracy w ogóle, a nie z powodu niezgłoszenia się w Powiatowym Urzędzie Pracy, w celu potwierdzenia gotowości do pracy Zgodnie z art. 138 k.p.a. zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. W wyroku z 15 września 1995 r. sygn.. akt IV SA 368/95 (niepubl.) NSA stwierdził: "Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 k.p.a. sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny". Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. (zob. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks postepowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2009, s. 489). Druga kwestia dotyczy umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. § 2 Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W ocenie Sądu, zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. nie zdołały należycie i dokładnie wyjaśnić stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie wydanej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2011 r. orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 20 września 2011 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano wystarczająco, dlaczego w części pierwszej zaskarżonej decyzji umorzono to postępowanie. Nie podano motywów prawnych zastosowania art. 105 k.p.a. powołanego w części wstępnej decyzji. Powołany art. 105 k.p.a. ustanawia dwie ogólne reguły umarzania postępowania administracyjnego, pierwszą - dotyczącą działania organu administracyjnego ex officio (§1) oraz drugą - dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności (§ 2). Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 jest obligatoryjne, a na podstawie art. 105 § 2 jest fakultatywne jako pozostawione ograniczonemu uznaniu organu administracyjnego (zob. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks postepowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2009, s. 391). Jednakże art. 105 § 2 kpa dopuszcza umorzenie postępowania, jeżeli będą istnieć łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, b) wniosek o umorzenie postępowania wnosi ta strona, która żądała wszczęcia postępowania, c) inne strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu, d) umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego (zob. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks postepowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2009, s. 394). Organy nie odniosły się do tych przesłanek nie wyjaśniając stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie wydanej decyzji Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.), wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji w uchylonej części wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.