II FSK 1577/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Tomasz Zborzyński, NSA Tomasz Kolanowski, Protokolant Maja Fabrowska, , po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 1628/12 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 28 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2012 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 1628/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 28 marca 2012 r. w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na 2012 r. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wójt Gminy R. wydając decyzję z dnia 17 stycznia 2012 r. ustalającą Państwu O. wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości na 2012 r. w kwocie 176,00 zł jako podstawę opodatkowania przyjął powierzchnię gruntu - 1.300 m² oraz powierzchnię użytkową budynku mieszkalnego - 72,79 m². Wyjaśnił, że wysokość zobowiązania wynika z zastosowania do opodatkowania gruntu stawki odnoszącej się do gruntów pozostałych i wynoszącej 0,11 zł/m² oraz do budynku mieszkalnego stawki wynoszącej 0,45 zł/m². Pismem z dnia 29 stycznia 2012 r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się "zwolnienia w całości kwoty 176 zł PLN." Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 28 marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Skarżący złożył w dniu 3 sierpnia 2011 r. informację w sprawie podatku od nieruchomości, uzupełnioną w dniu 8 sierpnia 2011 r. W złożonej Informacji Skarżący podał nr działki i powierzchnię użytkową budynku mieszkalnego - 72,79 m². Powierzchnia gruntu wynika z wypisu z rejestru gruntów i wynosi 1.300 m². Działka nr 1073 położona w miejscowości R. jest sklasyfikowana jako tereny mieszkaniowe i oznaczona symbolem "B". Pismem z dnia 7 kwietnia 2012 r. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący kwestionuje przyjętą przez organy podatkowe podstawę opodatkowania gruntu – 1.300 m². Zdaniem Skarżącego w rzeczywistości powierzchnia gruntu jest mniejsza i stanowi ok. 900 m² i od tej powierzchni Skarżący chciałby płacić podatek. W odpowiedzi na skargę organ podatkowy wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Podatnika, stwierdzając, że zaskarżona decyzja wymiarowa na 2012 r. jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu, w rozstrzyganej sprawie, organ podatkowy słusznie przyjął w postępowaniu podatkowym do opodatkowania gruntu podatkiem od nieruchomości powierzchnię 1.300 m², wynikającą z danych zawartych w wypisie z rejestru gruntów z dnia 30 grudnia 2011 r. Sąd zwrócił uwagę, że taki tryb postępowania jest zgodny z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.; dalej: u.p.g.i.k.), który stanowi, że podstawą wymiaru podatku są dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez starostwa powiatowe. Dane te wskazują m.in. na przedmiot opodatkowania, zaś ustalenia organów podatkowych oparte o treść ewidencji gruntów stanowią element określenia podatkowego stanu faktycznego. Dokonując tych ustaleń organ jest związany zakresem zapisów zawartych w ewidencji gruntów i nie jest uprawniony do ich weryfikacji. Podkreślono, że w postępowaniu dotyczącym wymiaru podatku od nieruchomości nie jest dopuszczalne kwestionowanie zgodności danych wynikających z ewidencji gruntów, albowiem organy podatkowe nie prowadzą - bo nie mają do tego prawa - postępowania dowodowego dotyczącego zmiany treści zapisów w ewidencji gruntów i budynków. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Skarżący w trybie art. 174 pkt 2 ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie następujących przepisów postępowania przed sądami: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: O.p.) oraz art. 21 ust. 1 u.p.g.i.k. poprzez błędne uznanie, iż w każdym przypadku, gdy dane zawarte w deklaracji podatkowej, czy informacji aktualizacyjnej złożonej przez podatnika są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków, rozstrzygając znaczenie opodatkowania gruntów mają zapisy wynikające z ewidencji. Sąd, zdaniem Skarżącego, pominął przewidzianą przepisami Ordynacji podatkowej możliwość zakwestionowania dokumentu urzędowego, jakim jest wypis z rejestru gruntów; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1 i 2, art. 112, art. 123 § 1, art. 127 oraz art. 187 § 1 O.p. polegające na tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli legalności postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej nie zastosował odpowiedniego środka określonego w ustawie pomimo iż jak wynika z akt sprawy organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie w sposób niewłaściwy i naruszający podstawowe prawa strony skarżącej. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy podatkowe i zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Skarżący jest samoistnym współposiadaczem gruntu o pow. 1300² oraz budynku mieszkalnego 72,79 m² . Dane te zostały ustalone na podstawie informacji w sprawie podatku od nieruchomości (złożonej przez Skarżącego) oraz ewidencji gruntów i budynków. Sporne pomiędzy organem a Skarżącym jest powierzchnia gruntu, będąca przedmiotem opodatkowania. Według Skarżącego powierzchnia ta jest inna niż wynikająca z ewidencji gruntów i budynków z dnia 30 grudnia 2011 r. Skarżący zakwestionował w skardze kasacyjnej moc wiążącą ewidencji gruntów i budynków dla wymiaru podatku od nieruchomości. Jego zdaniem organy podatkowe oraz Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął możliwość przeprowadzenia dowodu przeciw dokumentowi urzędowemu – ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 194 § 3 O.p. Na wstępie zatem trzeba się odnieść do problemu mocy wiążącej wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.p.g.i.k. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie sądów administracyjnych dość powszechnie przyjmowany jest pogląd, w świetle którego, stosownie do przywołanej regulacji, organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków (por. m.in. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FPS 1/09, dostępna: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu (budynku), dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości, nie tyle decyduje sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, ile jej funkcje wskazane w ewidencji gruntów i budynków. Jednakże, na co również zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13 (dostępna: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazana reguła bezwzględnego związania danymi ewidencyjnymi, w pewnych przypadkach może zostać w ramach postępowania podatkowego podważona, bez potrzeby zmiany samej ewidencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniając kryterium mocy wiążącej ewidencji gruntów i budynków dla wymiaru podatku od nieruchomości, zawarte w niej dane można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy. Drugą kategorię stanowią natomiast dane o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być przy wymiarze podatku weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów procesowych (art. 180 § 1 w związku z art. 194 § 3 O.p.). Do pierwszej grupy zaliczyć można dane ewidencyjne dotyczące przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, a także rodzaju zabudowy i powierzchni użytkowej położonych na tych gruntach budynków. W drugiej grupie znajdą się z kolei: (-) dane dotyczące tych elementów przedmiotowych, które zostały wskazane w ustawie podatkowej (jako podlegające opodatkowaniu bądź nie), a jednocześnie przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie przewidują dla tych kategorii oznaczenia stosownym, skonkretyzowanym symbolem (por. ww. uchwała z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13), (-) czy też np. dane dotyczące zlokalizowanych na działce gruntu budynków, które w rzeczywistości nie istnieją (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1647/12). Ewidencja gruntów nie może również przesądzać o własności nieruchomości (prawie użytkowania wieczystego), co przekłada się na ustalenie podmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie dane dotyczące obszaru gruntu zawarte w ewidencji gruntów i budynków bezwzględnie wiążą organy podatkowe. Nie było zatem możliwe przeprowadzenie dowodu przeciwko wypisowi z ewidencji gruntów i budynków z dnia 30 grudnia 2011 r. przez organy podatkowe prowadzące postępowania w sprawie na podstawie art. 194 § 3 O.p. Dopóki ewidencja nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, dane te nie mogą być przez organ w toku postępowania podatkowego samodzielnie korygowane. Zwrócić należy uwagę, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Natomiast to podatnicy podatku od nieruchomości powinni zgłaszać właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 1 i 2 u.p.g.i.k.). Skarżący nie zgłaszał zmian w powierzchni gruntu, będącego przedmiotem opodatkowania. Tym samym nie mógł oczekiwać, że organy podatkowe w postępowaniu dotyczącym wymiaru podatku od nieruchomości – wbrew wskazanym przepisom - będą zmieniać, uzupełniać, czy też uaktualniać zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W sprawie niniejszej przedmiot opodatkowania ustalony został na podstawie wypisu z ewidencji gruntów i budynków, której skuteczne prawnie kwestionowanie w postępowaniu podatkowym nie było prawnie dopuszczalne. Postępowanie podatkowe czy też postępowanie przed sądami administracyjnymi nie stanowi także adekwatnej drogi prawnej ustalania, kwestionowania lub weryfikowania powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Organy podatkowe przeprowadziły natomiast postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. W związku z powyższym, uznać należy, że wyrok Sąd pierwszej instancji jest zgodny z prawem, a skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.