II GSK 23/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 287/12 w sprawie ze skargi C.G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od C. G. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I. Wyrokiem z 3 października 2012r. sygn. akt: III SA/Wr 287/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uwzględnił skargę C. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] maja 2012r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego 200,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji podał, że skarżący wniósł o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2011. W sekcji VII Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku zadeklarował 8 działek ewidencyjnych położonych w woj. [...], powiecie [...], gminie B., obrębie J.. Natomiast w sekcji VIII Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych zadeklarował działki rolne do jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) o łącznej powierzchni 20,32 ha. Skarżący zgłosił również chęć uzyskania płatności do krów i owiec, załączając do wniosku oznaczone załączniki graficzne, oświadczenie małżonki o wyrażeniu zgody na uwzględnienie zwierząt będących w jej posiadaniu do płatności zwierzęcej oraz informację o numerach identyfikacyjnych owiec. Decyzją nr [...]Kierownik ARiMR w Z. przyznał skarżącemu płatności JPO w kwocie 14.438,78zł do całej wnioskowanej powierzchni oraz przyznał płatność zwierzęcą w kwocie 1.320,45 zł do areału 3,3333 ha ustalonego na podstawie §6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009, Nr 40, poz. 326). Odmówił przyznania płatności w zakresie specjalnego wsparcia do samic z gatunku owca domowa ze względu na fakt, iż ww. zwierzęta zarejestrowane są na małżonkę skarżącego, co jest niezgodne z art. 7 ust. 2b pkt 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 Nr 170, poz. 1051). Skarżący wraz z małżonką odwołali się wskazując, że z żoną są współposiadaczami swojego gospodarstwa tj. zwierząt i gruntów oraz że nie posiadają rozdzielności majątkowej, dlatego też ich zdaniem odmowa płatności do owiec jest niezrozumiała. Decyzją z [...] stycznia 2011r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wydał w dniu [...] stycznia 2011r. decyzję nr [...], na mocy której przyznał skarżącemu płatności JPO w kwocie 14.438,78 zł do całej wnioskowanej powierzchni oraz przyznał płatność zwierzęcą w kwocie 1.320,45 zł do areału 3,3333 ha ustalonego na podstawie §6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odmówił zaś przyznania płatności w zakresie specjalnego wsparcia do samic z gatunku owca domowa ze względu na fakt, że zwierzęta są zarejestrowane na współmałżonkę skarżącego. Również od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, po rozpoznaniu którego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał decyzję z [...] maja 2012r. na mocy, której utrzymał zaskarżoną decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011. Organ wskazał, iż z uwagi na okoliczność, że skarżący w odwołaniu nie kwestionował rozstrzygnięcia Kierownika BP ARiMR w Z. dotyczącego przyznania płatności JPO i płatności zwierzęcej, a organ odwoławczy nie dopatrzył się w tym przedmiocie nieprawidłowości, przedmiotem rozważań niniejszej decyzji uczyniono jedynie kwestie związane z odmową przyznania wsparcia specjalnego w formie płatności do samic z gatunku owca domowa. Organ przywołał art. 7 ust. 2b pkt 2 lit. b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje wsparcie specjalne w formie płatności do krów i owiec, jeżeli w dniu 31 maja danego roku posiada co najmniej 10 samic z gatunku owca domowa mających co najmniej 12 miesięcy życia, znajdujących się w siedzibie stada położonej w rejonie wrażliwym pod względem gospodarczym lub środowiskowym, co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Zgodnie z §1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu danych zamieszczanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, rejestr zwierząt gospodarskich oznakowanych z gatunku: bydło, owce i kozy zawiera dane dotyczące posiadacza zwierzęcia. Zgodnie z powyższym zgłoszenie do płatności do krów i owiec, których rolnik ubiegający się o płatność nie jest posiadaczem, co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, należy potraktować jako przedeklarowanie liczby zwierząt. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że sztuki zwierząt o podanych przez skarżącego numerach kolczyków nie przebywały na dzień 31 maja 2011 r. w siedzibie stada skarżącego, a co za tym idzie nie miał w niej zarejestrowanych zwierząt, które zadeklarował do płatności, a tym samym nie spełnił obligatoryjnych, warunków do otrzymania płatności, konsekwencją czego jest wykluczenie zwierząt z płatności. II. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżący podniósł, że z żoną jest współwłaścicielem gospodarstwa, w tym owiec. W ocenie skarżącego, organ odmawiając skarżącemu płatności na owce zarejestrowane na jego żonę, ale stanowiące współwłasność małżeńską, podważa istotę współwłasności. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał, że skarga była zasadna. W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77§1 k.p.a.) - co koreluje z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei norma prawna zawarta w art. 80 k.p.a. nakazuje by organ administracji publicznej ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej przepisów naczelnych zasad procesowych w zakresie braku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez nieodniesienie się do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącego-w trakcie całego postępowania administracyjnego - zarzutu, że ,,skarżący wraz z żoną są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego, w tym również stada owiec". Organy przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu płatności w zakresie specjalnego wsparcia do samic z gatunku owca stanowił art. 7 ust. 2b pkt 2 lit. b ustawy z 26 stycznia 2007r., o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z treści którego wynika, że rolnikowi który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje wsparcie specjalne w formie płatności do krów i owiec, jeżeli w dniu 31 maja danego roku posiada co najmniej 10 samic z gatunku owca domowa mających co najmniej 12 miesięcy życia, znajdujących się w siedzibie stada położonej w rejonie wrażliwym pod względem gospodarczym lub środowiskowym, co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Zgodnie z §1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu danych zamieszczanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych rejestr zwierząt gospodarskich oznakowanych z gatunku: bydło, owce i kozy zawiera dane dotyczące posiadacza zwierzęcia. Organy wywiodły, że zgłoszenie do płatności do krów i owiec, których rolnik ubiegający się o płatność nie jest posiadaczem, co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, należy potraktować jako przedeklarowanie liczby zwierząt. W konsekwencji zaś przyjęły, że skoro sztuki zwierząt o podanych przez skarżącego numerach kolczyków nie przebywały na dzień 31 maja 2010r. w siedzibie stada skarżącego, to nie spełnił on obligatoryjnych warunków do przyznania płatności. Wprawdzie organy "jakby" zauważyły okoliczność, że zwierzęta te były zarejestrowane na żonę skarżącego i z tego też powodu odstąpiły od nałożenia mu sankcji z tytułu przedeklarowania liczby zwierząt, w ogóle jednak nie rozważyły konsekwencji jakie rodzi ten "stan współposiadania" stada owiec. Tymczasem miało to fundamentalne znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Warunkiem przyznania wsparcia specjalnego w formie płatności do krów i owiec jest bowiem: spełnienie w danym roku warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej (bezsporne) oraz posiadanie w dniu 31 maja danego roku, co najmniej 10 samic z gatunku owca domowa mających co najmniej 12 miesięcy życia, znajdujących się w siedzibie stada położonej w rejonie wrażliwym pod względem gospodarczym lub środowiskowym. Potwierdzeniem stanu posiadania jest wpis dokonany w rejestrze zwierząt, zawierający dane posiadacza zwierzęcia. W powołanej ustawie nie zdefiniowano wprawdzie pojęcia posiadania, aczkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się cywilistyczne znaczenie tego pojęcia. Według art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie oznacza więc fizyczne władztwo nad rzeczą, któremu towarzyszy element psychiczny - zamiar władania rzeczą dla siebie. Zgodnie z art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Uprawnienie to jest konsekwencją przyjętej w art. 195 k.c. koncepcji prawa współwłasności jako prawa własności przysługującego niepodzielnie kilku osobom. Prawo to cechuje jedność przedmiotu własności, wielość podmiotów i niepodzielność samego prawa. Niepodzielność prawa wyraża się w tym, że każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy. Posiadanie rzeczy przez współwłaściciela jest zatem posiadaniem właścicielskim i samoistnym, stanowi bowiem realizację jego niepodzielnego prawa do rzeczy. Oznacza to, że z faktu posiadania rzeczy przez współwłaściciela wynika jedynie, iż korzysta on z tej rzeczy zgodnie z przysługującym mu prawem. Niewykonywanie prawa posiadania przez innych współwłaścicieli nie uprawnia do wniosku, że współwłaściciel posiadający przejmuje rzecz w samoistne posiadanie w zakresie ich uprawnień. Zdaniem Sądu należało ponownie przeprowadzić postępowania celem jednoznacznego ustalenia konsekwencji płynących z faktu współposiadania przez skarżącego i jego małżonkę stada owiec. Dopiero wynik takiego postępowania pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii ewentualnego przyznania lub odmowy wnioskowanej płatności. IV. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W., działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: -art. 7 ust. 2b pkt 2 lit. b w zw z art. 7 ust. 2 lit. c ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach bezpośrednich w zw z art. 8 ust. 1 i 4 ustawy z 2 kwietnia 2004r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt w zw z §1 pkt 1 i pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu danych zamieszczanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych-poprzez przyjęcie, iż ustalenie kto jest posiadaczem/współposiadaczem stada owiec w rozumieniu prawa cywilnego (w tym zgodnie z art. 336 k.c.) jest konieczne w omawianej sprawie dla ustalenia czy Panu C. G. należało przyznać czy też odmówić przyznania ,,płatności do krów i owiec’’ za 2010r.-mimo, iż jak wynika z w/w przepisów płatność ta przysługuje wnioskodawcy jeżeli wnioskodawca w dniu 31 maja danego roku (2010r.) posiadał co najmniej 10 samic z gatunku owca domowa a fakt ten powinien wynikać jedynie z danych zawartych w w/w rejestrze zwierząt oznakowanych prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. i o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (argumentum a contrario z art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Istota problemu jako zarysował się w sprawie dotyczyła tego czy Skarżący był uprawniony do otrzymania płatności do owiec, będących w posiadaniu żony Skarżącego. Sąd I instancji w pisemnych motywach wyroku, wskazał, że w ustawie z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie zdefiniowano pojęcia posiadania lecz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się cywilistyczne znaczenie tego pojęcia toteż w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinny mieć stosowne przepisy k.c. regulujące kwestię posiadania. Sąd zaakcentował potrzebę ustalenia konsekwencji płynących z faktu współposiadania przez Skarżącego i jego małżonkę stada owiec. Pogląd WSA we W. nie zasługuje na akceptację a skarżący kasacyjnie słusznie podkreślił, że cywilistyczna koncepcja posiadania nie ma zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 7 ust. 2b pkt 2 lit. b ustawy z 26 stycznia o płatnościach bezpośrednich, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania JPO i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje wsparcie specjalne w formie płatności do samic gatunku owca domowa, jeżeli w dniu 31 maja danego roku posiada co najmniej 10 samic z gatunku owca domowa mających co najmniej 12 miesięcy życia, znajdujących się w siedzibie stada położonej w rejonie wrażliwym pod względem gospodarczym lub środowiskowym-co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Wedle ust. 7, art. 7, w przypadku gdy zwierzę jest przedmiotem współposiadania, płatności do owiec przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Zgoda ta nie jest wymagana, jeżeli miałby pochodzić od współposiadacza będącego małżonkiem. W art. 2 ust. 1 pkt 11, ustawy z 2 kwietnia 2004r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (tekst jedn. Dz. U z 2008r. Nr 204, poz. 1281 ze zm.) zamieszczono natomiast definicję legalną posiadacza zwierzęcia, która stanowi, że w odniesieniu do owiec jest to podmiot o którym mowa w art. 2 lit. c rozporządzenia nr 21/2004. (Rozporządzenie Rady (WE) nr 21/2004 z 17 grudnia 2003r. ustanawiające system identyfikacji i rejestrowania owiec i kóz oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 i dyrektywy 92/102/EWG i 64/432/EWG -Dz.U.UE.L.2004.5.s.8). Zgodnie z art. 2 lit. c, cyt. rozporządzenia- hodowcę oznacza każda osobę fizyczna lub prawna odpowiedzialna, nawet tymczasowo, za zwierzęta z wyjątkiem przychodni i klinik weterynaryjnych. Z analizy powyższych przepisów, wynika w sposób jednoznaczny, że ustawodawca zdefiniował posiadacza zwierzęcia, konstruując definicję legalną tegoż pojęcia, która nie jest powiązana z cywilistycznym rozumieniem posiadacza. WSA we W., dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w sposób nieuzasadniony odwołał się do pojęcia posiadania przyjmowanego w prawie cywilnym, pomijając przytoczone powyżej definicje legalne. Sąd I instancji podejmując rozstrzygnięcie w ogóle nie odniósł się do tego, kto (Skarżący czy jego żona) jest uwidoczniony jako posiadacz stada owiec w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt i jakie są konsekwencje prawne uwidocznienia określonej osoby w tym systemie. Sąd I instancji pominął też ustawę o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, która również powinna być uwzględniona w procesie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Reasumując-zagadnienie prawne jakie uwidoczniło się w sprawie poddanej osądowi wymagało kompleksowej analizy problemu w tym rozważenia przepisów zawartych w ustawie o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt czego jednak zabrakło. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, uwzględni w swojej ocenie wyżej przedstawione wywody odnoszące się do potrzeby dokonania całościowej oceny problemu jurydycznego zaistniałego w sprawie. Zważywszy na przytoczone wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205§2 p.p.s.a. oraz na podstawie §14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).