II OSK 393/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Go 577/12 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 maja 2012 r. nr OA.7721.39.2012.MMoł w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Go 577/12, oddalił skargę M. M. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2012 r., nr OA.7721.39.2012.MMoł, w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: Decyzją z dnia 17 maja 2012 r., znak OA.7721.39.2012.MMoł, Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. M., reprezentowanej przez K. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto Zielona Góra z dnia 7 lutego 2012 r., znak: PINB-7358/01/12, którą organ nakazał M. M. rozbiórkę garażu dwustanowiskowego o wymiarach 5,23mx 4,95m i wysokości 2,35m, wykonanego na działce nr ... przy ul. S. w Zielonej Górze bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismami z dnia 19 i 23 października 2011 r. E. H., będąca współwłaścicielem nieruchomości - dz. nr ...., zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto Zielona Góra, zw. dalej PINB, o zbadanie zgodności z prawem budowy garażu dwustanowiskowego na działce nr ... przy ul. S. w Zielonej Górze, wybudowanego przez M. M.. Wnioskodawczyni wskazała, że co prawda zostało dokonane zgłoszenie zamiaru budowy garażu o powierzchni do 25 m2, niemniej jednak art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie nie przekraczające takiej powierzchni budynki gospodarcze, natomiast przedmiotowy obiekt jest garażem służącym do przechowywania samochodów osobowych. Zdaniem E. H. na wykonanie tego obiektu wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 9 stycznia 2012 r. PINB przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości - działki nr ... przy ul. S. w Zielonej Górze. Ustalono, że na przedmiotowej działce wybudowany został garaż dwustanowiskowy o wymiarach w rzucie 5,23 m x 4,95 m i średniej wysokości 2,35 m, o konstrukcji drewnianej, obitej płytą wiórową OSB i ocieplony styropianem, z płaskim dachem pokrytym papą z lekkim nachyleniem w kierunku budynku mieszkalnego nr ..., posiadający dwie bramy od strony ul. S. Konstrukcja nośna umocowana została śrubami do fundamentu betonowego. Odległość garażu od budynku mieszkalnego (nr ...) wynosi 4,40 m, natomiast od granicy z działką nr ... wynosi około 1,40 m. Organ ustalił również, że inwestorem garażu jest M. M., a roboty budowlane wykonywane są na podstawie zgłoszenia z dnia 16 sierpnia 2011 r., przyjętego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej milczącą zgodą. Ponadto pełnomocnik inwestora K. M. oświadczył, że roboty budowlane związane z budową garażu nie są zakończone, gdyż ma powstać jeszcze wykończenie blaszane całego wnętrza garażu, a budynek nie będzie użytkowany jako garaż, lecz jako budynek gospodarczy. Podczas oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną przedstawiającą przedmiotowy obiekt budowlany. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2012 r., znak: PINB-7358/01/12, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ I instancji nakazał M. M. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową garażu, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 7 lutego 2012 r., znak: PINB-7358/01/12 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto Zielona Góra nakazał M. M. rozbiórkę garażu dwustanowiskowego o wymiarach 5,23 m x 4,95 m i wysokości 2,35 m, wykonanego na działce nr ... przy ul. S. w Zielonej Górze, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższej decyzji PINB Miasto Zielona Góra podniósł, że w świetle przepisów art. 29 - 30 Prawa budowlanego budowa garażu nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem w myśl ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 tej ustawy, wykonanie obiektu wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast wykonanie na podstawie zgłoszenia obiektu wymagającego pozwolenia na budowę wymagało przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. PINB wskazał, że działka nr 98/5, na terenie której wykonano przedmiotowy obiekt, objęta została ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia i Miasta Zielona Góra uchwalonego uchwałą Rady Miasta Zielona Góra nr LXIV/792/10 z dnia 30.03.2010 r. Działkę tę oznaczono na rysunku planu symbolem "MWu", oznaczającym tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z usługami, z nakazem zapewnienia jednorodnej formy architektonicznej zespołów garażowych oraz zakazem budowy nowych wolnostojących garaży pojedynczych. W związku z powyższym, w ocenie PINB zabudowa działki nr ... pojedynczym garażem dwustanowiskowym jest sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. PINB podkreślił, że usytuowanie przedmiotowego garażu na działce nr ... względem znajdującego się na tej posesji budynku mieszkalnego wielorodzinnego narusza przede wszystkim § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że ponieważ budynek wielorodzinny zalicza się do kategorii ZŁ (§ 209 ust. 1 pkt 1), to odległość garażu od tego budynku, zgodnie z tabelą zamieszczoną w § 271 ust. 1 powinna wynosić 8 m, tymczasem odległość przedmiotowego garażu od budynku nr ... wynosi 4,40 m. Zdaniem PINB wskazane naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno - budowlanych uniemożliwiają doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od decyzji PINB z dnia 7 lutego 2012 r. znak: PINB-7358/01/12 wniosła M.M., reprezentowana przez K.M.. Decyzją z dnia 17 maja 2012 r., znak OA.7721.39.2012.MMoł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego: pkt 1 - w przypadku stwierdzenia niezgodności wykonywanych robót z przepisami, a w szczególności z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, albo pkt 2 (a w dalszej kolejności art. 51 ust. 3 pkt 1 lub pkt 2) - w przypadku konieczności nałożenia obowiązku wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia naruszających prawo robót do stanu zgodnego z tym prawem. Wobec powyższego LWINB podzielił stanowisko organu I instancji o braku możliwości legalizacji omawianego obiektu, jednakże wyłącznie w zakresie naruszenia przepisów techniczno – budowlanych, albowiem obiekt naruszał wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące odległości od innych budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W ocenie organu odwoławczego aktualne usytuowanie przedmiotowego budynku narusza wymagania określone w powołanym wyżej rozporządzeniu w sposób nie dający możliwości naprawy, bowiem ewentualne roboty zmierzające do doprowadzenia przedmiotowego budynku do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (dotyczących odległości od innych budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe), wiązałyby się w istocie ze zmianą lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a zatem z koniecznością jego rozbiórki i ponownej budowy. Takie zaś roboty wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę właściwego organu. Odnosząc się natomiast do zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ II instancji stanął na stanowisku, że ta kwestia pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wobec nie dającego się usunąć naruszenia przepisów techniczno - budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił również, że postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom odwołującej się, zostało przeprowadzone przez organ l instancji w sposób prawidłowy, z poszanowaniem ogólnych zasad. Na powyższą decyzję M. M., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. M., złożyła skargę do Sądu Wojewódzkiego wnosząc o jej uchylenie oraz wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy i tym samym nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że nie ma możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem; art. 77 k.p.a. poprzez nakazanie rozbiórki garażu bez przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność spełniania bądź nie norm przeciwpożarowych; art. 79 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zajęcia stanowiska w sprawie przez stronę postępowania; art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że brak jest możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga podlegała oddaleniu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 16 sierpnia 20011 r. skarżąca dokonała zgłoszenia budowy garażu dwustanowiskowego o powierzchni do 25 m2, na działce o numerze ewid. ... w Zielonej Górze. Przeprowadzone w dniu 9 stycznia 2012 r. oględziny wykazały, że na działce nr ... wybudowany został garaż o konstrukcji drewnianej o powierzchni 25,88 m2. Odległość garażu od budynku mieszkalnego (nr ...) wynosi 4,40 m, natomiast od granicy z działką nr ... - około 1,40 m. Okoliczności powyższe pozostają w sprawie poza sporem. Sąd Wojewódzki wskazał, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Analiza przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że budowa garażu nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy art. 29 – 31 ustawy wśród robót budowlanych, które wymagają jedynie zgłoszenia, nie przewidują budowy garażu. A zatem budowa garażu, bez względu na powierzchnię obiektu, stosownie do treści art. 28 ustawy, może być rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przytoczony art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zezwala na budowę wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, w oparciu o zgłoszenie wykonania robót budowlanych. W toku postępowania skarżąca wskazała, że w rzeczywistości przedmiotowy obiekt wykorzystywany jest jako budynek gospodarczy i takie było jego przeznaczenie od momentu wzniesienia. Według twierdzeń skarżącej przyjęte w zgłoszeniu określenie obiektu jako garażu nie odpowiadało stanowi faktycznemu i nastąpiło na skutek błędnych informacji urzędników. Jednakże z akt administracyjnych sprawy wynika, że powierzchnia danego obiektu przekracza 25 m2, a wobec tego, w myśl art. 29 ust., 1 pkt 2, na jego wzniesienie – jako budynku gospodarczego - dokonanie zgłoszenia nie było wystarczające, należało uzyskać pozwolenie na budowę. Powyższe ustalenia, które pozostają w sprawie poza sporem, prowadzą do wniosku, że wzniesienie obiektu na działce o numerze ewid. ... w Zielonej Górze wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a dokonanie zgłoszenia wykonania robót budowlanych nie było wystarczające. Wzniesienie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ stanowi samowolę budowlaną. Sankcją za spowodowanie stanu samowoli budowlanej jest nakaz rozbiórki danego obiektu budowlanego. Z woli ustawodawcy rozbiórka samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego nie może być jednak orzekana bezwarunkowo. Co prawda ustawodawca traktuje samowolę budowlaną jako zjawisko negatywne, wymagające działań represyjno-restytucyjnych, ale w przeciwieństwie do dotychczasowych rozwiązań łagodzi represyjność przepisów, dopuszczając możliwość legalizacji obiektu wzniesionego bądź wznoszonego bez pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia), ale w zgodzie z przepisami i regułami sztuki budowlanej. Ustalenia w powyższym zakresie dokonywane są w trakcie procedury legalizacyjnej (naprawczej). W badanej sprawie właściwym trybem legalizacyjnym jest wynikający z przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W myśl art. 51 ust. 1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. 2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2012 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1pkt 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, PINB nakazał M. M. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową garażu. Następnie decyzją z dnia 7 lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego. Stanowisko organu zaprezentowane w powyższej decyzji ma oparcie w przepisach prawa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ze względu na lokalizację i usytuowanie względem sąsiednich budynków przedmiotowy garaż narusza § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. nr 75 poz. 690). Mając na uwadze kategorię sąsiedniego budynku jednorodzinnego (ZL) odległość garażu od niego powinna wynosić 8 m, natomiast wynosi 4, 40 m. W tej sytuacji doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, ze względu na rodzaj naruszenia prawa, nie było możliwe, brak było zatem możliwości legalizacji danego obiektu budowlanego. Postępowanie naprawcze ma zaś na celu doprowadzenie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W wypadku stwierdzenia, że obiekt wzniesiony został z naruszeniem przepisów prawa, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania. W badanej sprawie administracyjnej nałożenie obowiązku, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie było możliwe, gdyż wiązałoby się de facto z odmiennym – prawidłowym posadowieniem całego budynku. Za nieprzekonywującą należało uznać argumentację strony, zgodnie z którą obecne usytuowanie budynku jest tymczasowe, a po zakończeniu robót budowlanych zostanie on odpowiednio umiejscowiony. Z akt sprawy wynika, że budynek jest trwale związany z gruntem, gdyż za takie należy uznać przymocowanie śrubami konstrukcji nośnej do fundamentu. Ustalenia faktyczne organu w powyższym zakresie były zatem prawidłowe i mogły stanowić postawę orzekania w sprawie. Skarżąca do skargi dołączyła opinię przeciwpożarową z dnia 5 czerwca 2012 r. w zakresie lokalizacji budynku garażowego dwustanowiskowego w Zielonej Górze przy ul. S. (dz. Nr...), wnosząc o dopuszczenie jej jako dowodu w sprawie. Na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. Sąd oddalił powyższy wniosek skarżącej, opierając orzeczenie w tym zakresie na art. 106 § 3 p.p.s.a. Treść opinii nie mogła być przedmiotem analizy organów administracyjnych orzekających w badanej sprawie, albowiem sporządzona została po zakończeniu postępowania administracyjnego. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że § 271 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., przy zachowaniu określonych warunków, przewiduje możliwość mniejszej odległości pomiędzy ścianami poszczególnych budynków. Jednak również zastosowanie tegoż przepisu rozporządzenia nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie: - w ramach podstawa ujętych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1) art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegając na tym, że mimo przyjęcia, iż ustalony stan faktyczny dotyczył robót jeszcze trwających (w toku), doszło do zastosowania ww. artykułu i przyjęcia, iż skarżąca zobowiązana była do uzyskania pozwolenia na budowę a zgłoszenie nie było wystarczające, w sytuacji gdy przekroczenie powierzchni 25 m² budynku gospodarczego miała ulec zmianie w toku dalszych prac na skutek zamontowania drzwi wewnętrznych; 2) art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 271 ust. 1 i § 272 §1 ust. 1 i 7 i § 232 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż istniejący w sprawie stan faktyczny w zakresie odległości budynku (garażu) tj. mniejszej niż 8 m od sąsiedniego budynku jednorodzinnego uzasadniał zastosowanie ww. artykułu w sytuacji, gdy w sprawie była możliwość zastosowania mniejszej odległości między ścianami budynków, w konsekwencji błędnie Sąd przyjął, iż przeprowadzenie postępowania naprawczego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie było możliwe, gdyż wiązałoby się ze zmianą posadowienia całego budynku; - w ramach podstaw ujętych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez to, iż Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji publicznej naruszenia ww. przepisów ustawy, mimo że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego na okoliczność, iż poprzez zmiany w inwestycji (będącej w toku) możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, nieuwzględnienie istotnego dla sprawy złożonego dowodu z dokumentu prywatnego w postaci opinii przeciwpożarowej, która wykazywała, że organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny sprawy administracyjnej niezgodnie z unormowaniami procedury administracyjnej, w sytuacji, gdy zastosowanie ww. przepisów rozporządzenia o których mowa w pkt 2 dawało możliwość zastosowania mniejszej odległości między ścianami budynków, w konsekwencji błędne przyjęcie, że przeprowadzenie postępowania naprawczego nie było możliwe, gdyż wiązałoby się ze zmianą posadowienia całego budynku. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu albo zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji publicznej oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszeń prawa materialnego nie mają usprawiedliwionych podstaw. Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie ponieważ Sąd nie stosował ww. przepisu, a zacytował go jedynie z tego powodu, aby wykazać, iż w jego dyspozycji nie mieści się budowa garażu (niezależnie od jego powierzchni) w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. Sąd ten ponadto wskazał, że do budowy tego obiektu niezbędne było pozwolenie na budowę. Sąd ocenił też, że nawet gdyby przyjąć wyjaśnienia strony, że budynek zgłoszony jako garaż dwustanowiskowy, w istocie miałby pełnić funkcje budynku gospodarczego, to i tak wymagałby pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, ponieważ jego powierzchnia wynosiła 25,88 m2 co nie mieści się w granicach wyznaczonych art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodać jednak trzeba, że była to jedynie uboczna uwaga Sądu Wojewódzkiego, który oceniał przecież sprawę związaną z budową garażu, a nie budynku gospodarczego, a jego uwagi w tym przedmiocie stanowiły jedynie odniesienie się do argumentacji strony, która przyjęła taką linię obrony swoich interesów. Na marginesie zatem tylko zauważyć należy, że nie jest poważny argument o dokonywaniu ocen prawnych przez organy administracji w toku postępowania będącego skutkiem budowania obiektu nieodpowiadającego zgłoszeniu. Jest oczywiste bowiem, że organy nadzoru budowlanego są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do reagowania na tego rodzaju przypadki nie czekając na ukończenie samowolnych działań inwestora. Sąd Wojewódzki nie naruszył też art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 271 ust. 1 i § 272 § 1 ust. 1 i 7 i § 232 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Na wstępie rozpatrzenia tego zarzutu przypomnieć trzeba, że związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń. Wymieniony zarzut nie odpowiada tym wymaganiom. Nie powołano przede wszystkim konkretnej jednostki redakcyjnej § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, a ma ich ona trzynaście, przy czym dwa punkty (6 i 7) mogą odnosić się do opisanej sytuacji. Natomiast powołany § 272 § 1nie ma w ogóle pkt 7, a pkt 1 odnosi się do odległości od granic działki, co nie jest objęte przedmiotem zarzutu. Nie wiadomo zatem jakich przepisów zarzut dotyczy. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że mowa tu o § 271 ust. 1 pkt 6 to z jego treści wynika, że zmniejszenie o 50% odległości między ścianami zewnętrznymi budynków (a zatem budowanego garażu i istniejącego budynku wielomieszkaniowego) wymagałaby aby w obu tych budynkach były stosowane stałe urządzenia gaśnicze wodne. Oznaczałoby to w praktyce, aby wymagania tego przepisu spełniał nie tylko obiekt będący przedmiotem postępowania, ale i inny obiekt. Nie ma jednak podstaw do tego aby w postępowaniu opartym o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagania techniczne umożliwiające legalizację były odnoszone do innych budynków niż obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania. Pkt 7 ww. przepisu, w przypadku zastosowania stałego urządzenia gaśniczego wodnego tylko w budowanym budynku, dopuszcza natomiast możliwość zmniejszenia odległości od ściany zewnętrznej budynku do ściany zewnętrznej drugiego budynku o 25%, a zatem do 6 m. Jednakże z uwagi na faktyczną odległość 4,40 m między budynkami, oba te przepisy nie mogły mieć zastosowania. Nie mógł zostać zatem i uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., z trzech powodów. Po pierwsze, ponieważ zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, iż dowód ten nie został zgłoszony w postępowaniu administracyjnym, a organy nie mogły się wobec niego wypowiedzieć, sąd administracyjny nie jest zaś powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, a oceny działania organów administracji. Sąd Wojewódzki nie mógł zatem naruszyć art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zastosowanie zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. w okolicznościach każdej sprawy, zależnie od dokonywanych ocen, jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Po drugie, stawiając ten zarzut jako naruszenie przepisów postępowania sądowego obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było wykazanie wpływu ewentualnego naruszenia procedury przez Sąd na wynik sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Po trzecie opinia ta pozostaje bez wartości prawnej, skoro rzeczoznawca powołuje się na możliwość zmniejszenia odległości między budynkami do 4-5 m również nie wskazując w istocie podstawy prawnej tego twierdzenia, bo nie jest przywołaniem podstawy prawnej wskazanie ogólnie § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, o czym już była mowa wyżej. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.