II OSK 208/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Matan Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 335/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 października 2012 r., II SA/Gl 335/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach oddalił skargę [...] (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Katowicach z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska. W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Marszałek Województwa Śląskiego wymierzył Spółce opłatę za wprowadzanie ścieków do wód w II półroczu 2005 r. w wysokości 475 175 zł. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez SKO w Katowicach decyzją z [...] lipca 2008 r. Kolejna decyzja w tej sprawie Marszałka Województwa Śląskiego z [...] marca 2009 r. została uchylona przez SKO w Katowicach decyzją z [...] czerwca 2009 r., a sprawę ponownie przekazano organowi I instancji do rozpoznania. Decyzją z [...] maja 2011 r. Marszałek Województwa Śląskiego, działając na podstawie art. 273 ust. 1 pkt 2, art. 276 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 295 ust. 1 i ust. 2, art. 296 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: "uPoś") oraz art. 14 ustawy z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 113, poz. 954), ponownie wymierzył Spółce opłatę za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi w II półroczu 2005 r. w kwocie 475 175 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Spółka nie dopełniła obowiązku wniesienia opłaty za ścieki wprowadzone do wód w II półroczu 2005 r. W przesłanej informacji spółka wykazała zerową różnicę między ładunkami jonów chlorków i siarczanów w ściekach i wodzie pobranej, jednakże z informacji tej wynika także, że wody pochodzące z odwodnienia kopalni nie są wykorzystywane. W związku z tym, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie następuje zużycie wód pochodzących z odwodnienia, zaś zastosowanie art. 295 ust. 4 uPoś, pozwalającego na dokonanie redukcji opłat związane jest właśnie z ponownym użyciem pobranych wód. Ustalając wysokość opłaty organ wziął pod uwagę, że Spółka nie posiadała w dacie wprowadzania ścieków do wód pozwolenia wodnoprawnego, zatem jest zobowiązana do ponoszenia opłat w podwyższonej wysokości, pozwolenia takiego udzielono jej bowiem dopiero decyzją Marszałka Województwa Śląskiego z [...] kwietnia 2008 r. W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Podała, że prawidłowo uiściła opłatę za odprowadzane ścieki w II półroczu 2005 r. Sporna pozostaje natomiast kwestia dotycząca opłaty za wprowadzanie do rzeki zasolonych wód dołowych i stosowania w sprawie przepisu art. 295 ust. 4 uPoś. Zdaniem Spółki organ niezasadnie dokonał zawężającej interpretacji tego przepisu, przyjmując że tylko w przypadku wykorzystania wód do określonego celu, można mówić o ich zużyciu. W ocenie Spółki przepis art. 295 ust. 4 uPoś zawiera warunek, który odnosi się do możliwości odliczenia od ładunku jonów zawartego w ściekach tylko ładunku tych samych zanieczyszczeń zawartych w wodzie pobranej, co ma przeciwdziałać sytuacjom odliczania ładunku zawartego w ściekach, który został wprowadzony przez ten sam podmiot zanieczyszczający. Przepis ten nie wymaga, aby doszło do zmiany stanu, składu lub ładunku zawartego w wodzie lub ściekach. Spółka wskazała, że w niniejszej sprawie całość ładunku zawartego w odprowadzonych wodach zasolonych pochodzi z wód pobranych z odwodnienia zakładu górniczego. Podkreśliła także, że organ nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem przepisu art. 295 ust. 4 uPoś nie można stosować do wprowadzania wód zasolonych. W końcowej części odwołania podniesiono także, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: "Uuiś"), sprawa winna być rozpoznawana przez inny, właściwy organ. Zaskarżoną decyzją SKO w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 ust. 1 Uuiś do spraw wszczętych na podstawie uPoś, lecz nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia [...] listopada 2008 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że kompetencje marszałków województw przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. SKO w Katowicach wskazało, że bez zanegowania tezy o racjonalności ustawodawcy, nie można przyjmować literalnej interpretacji art. 153 ust. 1 Uuiś, skutkuje to bowiem okresowym uznaniem właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawach wszczętych, a nie zakończonych do [...] listopada 2008 r., zaś w sprawach dotyczących opłat za korzystanie ze środowiska wszczętych po tej dacie nadal właściwym organem byłby marszałek województwa. Wobec zachowania właściwości marszałka województwa, celowościowa wykładnia art. 153 ust. 1 Uuiś każe uznać, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, a decyzja organu I instancji została wydana przez organ właściwy. Ponadto organ II instancji wskazał, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska polegającym na wprowadzaniu ścieków do wód. SKO w Katowicach podkreśliło, że przepisy zwalniające z opłat mają charakter wyjątków od zasady i nie mogą być interpretowane rozszerzająco, zaś interpretacja dokonana przez stronę skutkuje przyjęciem, że w każdym przypadku wprowadzania do wód lub ziemi pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego wód zasolonych bez zmiany ilości jonów chlorków i siarczków dochodzi do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat. Wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi podlega obowiązkowi opłaty (art. 273 ust. 1 pkt 2 uPoś). W przypadku wód zasolonych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego art. 296 uPoś przewiduje zwolnienie od opłat za ich wprowadzanie, jeżeli wartość sumy jonów chlorków i siarczanów w tych wodach nie przekracza 500 mg/l, nie wnosi się też opłaty, gdy półroczna wysokość wnoszona na rachunek urzędu marszałkowskiego nie przekracza 400 zł. Ponadto ustawodawca nie zaliczył do ścieków wód z odwodnienia zakładu górniczego, jeśli w niezmienionym składzie są zatłaczane do górotworu. Jednak, gdy tego warunku nie spełniają, są ściekiem i podlegają opłatom na zasadach ogólnych. Do czasu wprowadzenia do ziemi lub wód, woda zasolona z odwodnienia nie jest ściekiem. Gdy podmiot korzystający ze środowiska ją zużyje, to ściek wprowadzany do ziemi lub wody będący wodą zasoloną o parametrach zmienionych wskutek zużycia, podlega opłacie ustalonej na zasadach szczególnych. Ustawodawca premiuje w ten sposób podmioty, które nie wprowadzają całości wód zasolonych do ziemi lub wód, ale je częściowo zużywają. Zdaniem SKO w Katowicach w niniejszej sprawie Spółka wprowadza do wód wody zasolone z odwodnienia zakładu górniczego, które nie podlegały zużyciu, wobec czego art. 295 ust. 4 uPoś nie znajduje zastosowania. Skargę na powyższą decyzję do WSA w Gliwicach wniosła [...] zarzucając organowi naruszenie art. 295 ust. 4 uPoś poprzez uznanie, że nie znajduje on zastosowania w sprawie oraz naruszenie art. 153 ust. 1 Uuiś poprzez uznanie, że marszałek województwa jest organem właściwym w sprawie. Spółka stwierdziła, że analiza terminu "zużycie" przedstawiona przez Kolegium nie jest pełna i nie wyczerpuje wszystkich znaczeń, jakie to słowo może mieć, w szczególności nie uwzględnia przypadków "naturalnego zużycia". Uwzględnienie wszystkich możliwych znaczeń prowadzić ma do wniosku, że nie jest konieczne wykorzystanie wód z odwodnienia w jakimś konkretnym celu, aby mówić o ściekach powstałych w wyniku zużycia tych wód. Uprawnione zatem było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 295 ust. 4 uPoś. Spółka wskazała także, że w I instancji winien w sprawie orzekać regionalny dyrektor ochrony środowiska, zgodnie z art. 153 ust. 1 Uuiś. W odpowiedzi na skargę SKO w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji wyjaśnił, że art. 153 Uuiś ma charakter przepisu przejściowego, który reguluje sytuację postępowań będących w toku, wskazując jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie oraz jakie organy są właściwe do prowadzenia postępowania po wejściu w życie nowej regulacji. Przepis ten nie reguluje kwestii właściwości organów we wszelkich postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie środowiska. Zgodnie z art. 288 ust. 1 uPoś to marszałek województwa jest organem właściwym do wydawania decyzji określających wysokość przedmiotowych opłat. Odnosząc się do kwestii wykładni i zastosowania art. 295 ust. 4 uPoś sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 2 uPoś opłaty za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie ścieków m. in. do wód. W myśl art. 3 pkt 38 uPoś ściekami są w szczególności wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie. Jeżeli nawet wody z odwodnienia zakładu wtłaczane są do górotworu, ale nie są tożsame co do rodzaju i ilości substancji w nich zawartych, to są ściekami i podlegają opłacie. W niniejszej sprawie jednakże wody z odwodnienia nie są wtłaczane do górotworu, lecz wpuszczane są do rzeki i potoku. Stanowią zatem ścieki, a ich wprowadzenie do wód podlega opłacie. Ponadto wody te są wodami zasolonymi, w których obecne są jony chlorków i siarczanów w ilości przekraczającej limit 500 mg/l. Sąd wojewódzki wskazał, że będący przedmiotem kontrowersji art. 295 ust. 4 uPoś przewiduje, że podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o ile podmiot obowiązany do poniesienia opłaty dysponuje danymi w tym zakresie. W ten sposób podmiot korzystający ze środowiska nie ponosi konsekwencji finansowych za stan wody, z której korzystał i za zanieczyszczenia, których nie wprowadził do wody, nie ponosi zatem skutków finansowych w zakresie, w jakim nie pogorszył stanu środowiska. Spółka dokonała pomniejszenia ilości jonów chlorków i siarczanów w wodzie odprowadzanej do rzeki i potoku o ilość tych jonów w wodzie pochodzącej z odwodnienia zakładu i wypompowanej na powierzchnię, a wobec tożsamości ich składu otrzymana wielkość wyniosła zero. Sąd a quo zaznaczył, że w przypadku wprowadzania wód z odwodnienia do ziemi nie w znaczeniu górotworu lub do wód, wody te trafiając w inne miejsce niż miejsce ich pochodzenia, zmieniają stan środowiska. Dzieje się tak również w sytuacji, gdy nie są poddane żadnym modyfikacjom. Zastosowanie redukcji opłat określonej w art. 295 ust. 4 uPoś w takim przypadku oznacza, że podmiot wprowadzający wraz ze ściekami do wód lub ziemi substancje, które się tam wcześniej nie znajdowały i w zwykły sposób nie mogłyby się znaleźć, nie ponosi z tego tytułu żadnych opłat. Zaś przepis uprawnia jedynie do pomniejszenia ilość substancji zwartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. Zdaniem WSA w Gliwicach, przedmiotowy przepis przewiduje pewną sekwencję działań: poborowi podlega woda, zaś w wyniku działań podmiotu ulega ona zmianie w ścieki. W niniejszej sprawie wody pochodzące z odwodnienia zakładu, nie wprowadzane do górotworu, nawet bez zmiany swych parametrów są ściekami i nie ma w ich przypadku możliwości zastosowania metody redukcji opłaty określonej w art. 295 ust. 4 uPoś. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] domagając się jego uchylenia, a także uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z [...] maja 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 295 ust. 4 uPoś i uznanie, że Spółka nie miała podstaw do odliczenia od ładunku chlorków i siarczanów w wodach wprowadzanych do cieków powierzchniowych takiego ładunku tych zanieczyszczeń, jaki znajdował się w wodzie pobranej z odwodnienia kopalni. Spółka kwestionuje założenie zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji, jakoby wody z odwodnienia zakładu górniczego zawsze były ściekami, w rozumieniu art. 3 pkt 38 lit. e) uPoś. Wadliwe ma być stwierdzenie sądu wojewódzkiego, jakoby zatłaczanie wód z odwodnienia kopalni do górotworu nie wpływało na stan środowiska, w sytuacji gdy skład zatłaczanej wody nie różni się od składu wody pobranej. Celem regulacji z art. 295 ust. 4 uPoś wedle Spółki jest to, aby podmiot korzystający ze środowiska nie ponosił skutków finansowych odprowadzania zanieczyszczeń, których nie wprowadził do wody, albowiem pochodzą one z wody pobranej. Ma to zachęcać przedsiębiorców do poboru wód gorszej jakości. Ta przesłanka ma być także aktualna w sytuacji odwadniania kopalni, dla zabezpieczenia bezpiecznego funkcjonowania zakładu górniczego. Na skład tej wody kopalnia nie ma wpływu, nie wprowadza do niej innych zanieczyszczeń, co skutkować ma przyjęciem, że wadliwie dokonano wykładni przepisu art. 295 ust. 4 uPoś, albowiem Spółka miała prawo, od ładunku chlorków i siarczanów zawartego w wodach dołowych wprowadzanych do wód powierzchniowych, odjąć ładunek tych substancji zawarty w wodach pobranych z odwodnienia zakładu górniczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarżąca Spółka nie kwestionuje, że wprowadzała ścieki pochodzące z odwodnienia kopalni w II kwartale 2005 r., nie posiadając stosownego pozwolenia. Wyłącznym zarzutem skargi kasacyjnej ma być błędna wykładnia przepisu prawa materialnego – art. 295 ust. 4 uPoś. Cyt. przepis stanowi, że "Podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o ile podmiot obowiązany do poniesienia opłaty dysponuje danymi w tym zakresie". Istota stanowiska strony sprowadza się do wywodu, wedle którego skoro Spółka odprowadziła do wód pobrane wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, a nie wprowadzała do tych wód żadnych substancji, które zmieniałyby ich skład, przeto miała prawo do odliczenia substancji zawartych w pobranej wodzie. W konsekwencji miała Spółka prawo odjąć ładunek substancji zawartych w wodach pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego i domagać się uchylenia zaskarżonych decyzji obu instancji. Stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Zasadnie sąd wojewódzki wskazał, że z definicji zawartej w art. 3 pkt 38) lit. e) uPoś wynika, że w rozumieniu cyt. ustawy pod pojęciem ścieków należy uznawać wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie. Niesporne było, że Spółka wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego nie wtłaczała do górotworu, ale do wód. Z tego względu, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 ust. 1 uPoś, że "zanieczyszczający płaci", obowiązkiem strony było ponieść koszty usunięcia spowodowanego przez siebie zanieczyszczenia. Wedle art. 295 ust. 3 uPoś "Opłatę za wprowadzanie wód zasolonych ponosi się za sumę jonów chlorków i siarczanów". Trafnie WSA w Gliwicach wyeksponował, że w sytuacji, gdy wody pochodzące z odwodnienia trafiają nie do górotworu, ale np. do wód i zmieniają stan środowiska, nawet gdy uprzednio nie są poddane żadnym modyfikacjom, nie można przyjąć, aby podmiot prowadzący taką działalność nie ponosił żadnych opłat z tego tytułu. W konsekwencji nie jest możliwe "dokonanie redukcji z art. 295 ust. 4" uPoś. Przyjęcie odmiennej wykładni istotnie godziłoby w podstawową zasadę wynikająca z art. 7 ust. 1 uPoś, wedle której "zanieczyszczający płaci". Jest oczywiście możliwe dokonanie pomniejszenia stosownej opłaty i zastosowania redukcji z art. 295 ust. 4 uPoś, gdyby np. wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, były poddane uprzedniemu oczyszczaniu. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości to, że jeżeli ten sam podmiot dokonywałby poboru wody, a później odprowadzał oczyszczone ścieki do środowiska, to mógłby pomniejszyć ładunek zanieczyszczeń stanowiących podstawę do ustalenia wysokości należnej z tego tytułu opłaty o ładunek zanieczyszczeń zawartych w wodach pobranych (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 295 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wersja Lex, uwaga 3). Taka sytuacja nie występowała w sprawie. Innymi słowy nawet uwzględniając potrzebę zapewnienia bezpiecznej działalności kopalni, skoro skarżąca Spółka odprowadziła do wód ścieki odwadniając zakład górniczy i nie zmieniała ich składu, nie może w istocie uwolnić się od obowiązku uiszczenia stosownej opłaty, poprzez zastosowanie mechanizmu redukcji opłaty, przewidzianego w art. 295 ust. 4 uPoś. Zarzut wadliwej wykładni cyt. przepisu przez sąd wojewódzki jest zatem chybiony. Z powyższych względów, działając na zasadzie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono.