II SA/Ol 451/12

Dnia 3 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 roku sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody na rzecz W. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent O., po ponownym rozpatrzeniu uzupełnionego wniosku inwestora W.S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z częścią magazynową i mieszkalno-biurową wraz z garażem i infrastrukturą techniczną przy ul. "[...]" w O. na działce nr "[...]" obr. "[...]". Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zwanej dalej: p.bud. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia "[...]" nałożono na wnioskodawcę obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z rzeczywistym stanem projektowania oraz decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a także uzupełnienie projektu o uzgodnienie z Miejskim Zarządem Dróg i Mostów w O. co do zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego na odległość mniejszą od ustawowej oraz uzgodnienia pozostałych robót budowlanych w pasie drogowym. Poprawiona i uzupełniona dokumentacja została w terminie przedłożona i organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Od tej decyzji odwołanie wniósł W.S. - właściciel sąsiedniej nieruchomości podnosząc, że rozwiązanie przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w szczególności dotyczące lokalizacji tak dużego obiektu w zbliżeniu do pasa drogowego ul. "[...]" nie gwarantuje bezpieczeństwa i sprawności ruchu kołowego oraz pieszego, co spowoduje znaczne ograniczenie w możliwości zagospodarowania jego nieruchomości, na której planuje budowę specjalistycznej przychodni lekarskiej. Zdaniem skarżącego, decyzja Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów z dnia "[...]" wyrażająca zgodę na zbliżenie projektowanego obiektu do granicy pasa drogowego ul. "[...]", nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dotyczącego odstąpienia od usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z kolei w decyzji Prezydenta O. z dnia "[...]" nie wyjaśniono dlaczego zatwierdzony projekt budowlany dopuszcza budowę schodów zewnętrznych do projektowanego budynku usytuowanych poza nieprzekraczalną linią zabudowy, wyznaczoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 35 p.bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień oraz pozwoleń. Obecnie inwestor posiada zgodę Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów na zbliżenie do granicy pasa drogowego ul. "[...]" projektowanego na działce "[...]" budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalno-biurową wraz z garażem i infrastrukturą techniczną, a Wojewoda jest tą decyzją związany. Na powyższą decyzję W.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa., poprzez brak uzasadnienia odstępstwa od reguły dotyczącej odległości obiektów od pasa drogowego oraz brak uzasadnienia przyczyn ze względu, na które organ nie wziął pod uwagę zarzutów skarżącego; - art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zwanej dalej: ustawą o drogach, przez wydanie decyzji mimo niewystąpienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku"; - art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem uzasadnionego interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, na którą bezpośrednio oddziałuje planowana inwestycja. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy obu instancji wydały decyzję uwzględniającą ponadnormatywne zbliżenie projektowanego obiektu do pasa drogowego chociaż nie istniały podstawy do wydania decyzji uwzględniającej zbliżenie obiektu do pasa drogowego, gdyż wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie wystąpiła w tej sprawie. Organ w uzasadnieniu decyzji powinien wykazać, że taka sytuacja ma miejsce. Poza tym ciężar wykazania przesłanek wydania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego spoczywa również na inwestorze, w aktach sprawy nie ma żadnych materiałów świadczących o tym, że inwestor wykazał zaistnienie takiej przesłanki. Skarżący stwierdził, że nie był stroną postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym, nie był zatem uprawniony do inicjowania postępowania w sprawie weryfikacji legalności tej decyzji, jednak zwracał uwagę na jej wadliwość organom obu instancji. Podnosił również, że w związku z wyrażeniem zgody na lokalizację obiektu w granicach pasa drogowego dojdzie do utrudnienia w ruchu na ul. "[...]", utrudniony zostanie dojazd do znajdujących się tam nieruchomości, jak również zagrożone zostanie bezpieczeństwo właścicieli nieruchomości. Mimo zgłaszanych uwag, organy nie odniosły się do nich w uzasadnieniach wydanych decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że był związany decyzją Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów z dnia "[...]", co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. skarżący podniósł, że w pozwoleniu na budowę została przekroczona nieprzekraczalna linia zabudowy wynikająca z decyzji. Przekroczenie dotyczy schodów do realizacji poza tą linią. Nadto skarżący wyjaśnił, iż został pominięty jako strona w postępowaniu przed zarządcą drogi. Zarzucił, iż decyzja o warunkach zabudowy, pozwolenie na budowę oraz zezwolenie na zbliżenie projektowanego budynku do pasa drogowego zostały wydawane przez ten sam organ, a urzędnik, który opiniował decyzję z zakresu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i w pasie drogowym nie udzielał mu prawdziwych informacji odnośnie planowanej inwestycji. Uczestnik postępowania W.S. wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami prawa występował o wszystkie decyzje i jego zamiarem nie było wprowadzanie nikogo w błąd, gdyż kolejne etapy postępowania inwestycyjnego były zgłaszane właściwym organom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy ppsa. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko. Z powyższej regulacji wynika niezbicie, iż w przypadku braku planu miejscowego organ architektoniczny przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Organ nie może zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem pamiętać, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę nie może zatem przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2281/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z częścią magazynową i mieszkalno-biurową wraz z garażem i infrastrukturą techniczną przy ul. "[...]" w O., chociaż skarżący wskazywał w toku postępowania odwoławczego, iż projektowana inwestycja narusza nieprzekraczalną linię zabudowy określoną w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego schody do budynku zostały w projekcie zlokalizowane poza tą linią. Kwestia ta nie została jednak wyjaśniona przez organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Z decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr "[...]" obr. "[...]" przy "[...]" w O. wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla tej inwestycji została określona następującym zapisem: w miejscu istniejącego budynku - linia ta pokrywa się z licem ściany budynku istniejącego (przewidzianego do rozbiórki); dla dalszej części nieprzekraczalną linię ustala się w odległości 4 m od granicy działki, z zastrzeżeniem, że lokalizacja budynku w zbliżeniu do krawężnika jezdni musi uzyskać zgodę zarządcy drogi. Na załączniku graficznym do decyzji ustalającej warunki zabudowy (załącznik nr 1, karta 6 załącznika nr 2 do decyzji z dnia "[...]") została naniesiona odpowiednio nieprzekraczalna linia zabudowy. W przedstawionym natomiast do projektu budowlanego "Projekcie zagospodarowania terenu" nie została zaznaczona jednakże nieprzekraczalna linia zabudowy, brak jest wskazania jej przebiegu (k. 63 projektu budowlanego, załącznik nr 2 do decyzji). Zaniechanie przez organ odwoławczy wyjaśnienia, czy zaprojektowane schody do budynku handlowo-usługowego nie naruszają tej linii nie pozwala na zbadanie, czy projekt przedstawiony przez inwestora jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz czy mógł zostać w takim kształcie zatwierdzony. Doszło zatem do naruszenia ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 kpa., jak i przepisu art. 77 § 1 kpa. oraz statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów art. 80 kpa. Zaznaczyć trzeba, że z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa., wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest przepis art. 77 § 1 kpa., nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również przepis art. 80 kpa. nakazujący organowi dokonywanie oceny w przedmiocie udowodnienia danych okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. W tym miejscu należy także wyjaśnić, że dla stwierdzenia czy zostały spełnione warunki zalecone w decyzji ustalającej warunki zabudowy m.in. poprzez zachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie ma znaczenia okoliczność, iż zarządca drogi wydał decyzję zezwalającą na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym ulicy "[...]", bowiem nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż dla ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy usytuowanej w odległości 4 m od krawędzi drogi musiał wydać zgodę zarządca drogi co nie oznacza, iż uzyskanie takiej zgody zmieniło ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Powyższe oznacza, iż nawet po uzyskaniu zgody zarządcy drogi lokalizacja planowanego obiektu budowlanego wraz z towarzyszącymi urządzeniami nie może przekraczać ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 4 m od krawędzi drogi. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien ustalić, czy zaprojektowane schody do budynku handlowo-usługowego nie naruszają nieprzekraczalnej linii zabudowy. Dopiero wtedy możliwe będzie dokonanie oceny, czy przedłożony projekt budowlany nie narusza ustaleń określonych w decyzji o warunkach zabudowy i czy inwestorowi może być wydane pozwolenie na budowę. Odnośnie naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach poprzez wydanie decyzji przez zarządcę drogi o zezwoleniu na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym mimo niewystąpienia określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy wskazać, że przepis ten był podstawą wydania decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów z dnia "[...]" o wyrażeniu zgody na zbliżenie projektowanego obiektu do granicy pasa drogowego. Decyzja ta, wadliwa według skarżącego, została jednak wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym i nie podlega kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu była jedynie zaskarżona decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Sąd za niezasadny uznał zarzut wydania trzech decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenie na budowę oraz zezwolenie na zbliżenie projektowanego budynku do pasa drogowego przez ten sam organ. Z przepisów prawa wynika bowiem, że wójt (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta) jest organem właściwym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz.U. z 2012, poz. 647), a także decyzji zezwalającej na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeżeli dotyczy to drogi gminnej (art. 39 ust. 3 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach). Z kolei pozwolenie na budowę jest wydawane przez starostę (art. 82 ust. 2 pr.bud.), ponieważ jednak O. jest miastem na prawach powiatu, to właściwym organem do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na terenie miasta jest Prezydent O. (art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zatem w tych trzech kategoriach spraw przepisy dotyczące właściwości organu wymagały podejmowania określonych decyzji administracyjnych i nie można stwierdzić aby doszło w tych sprawach do naruszenia przepisów o właściwości, gdyż decyzje zostały wydane przez upoważniony organ. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy w pkt 3, zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 ustawy do czasu uprawomocnienia się wyroku.