II SA/Bd 696/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi spółki P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy [...], decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), dalej zwanej k.p.a., odmówił P. Sp. z o. o. w [...] ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do [...] MW - przetwarzanie biomasy pochodzenia rolniczego, na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...] - gmina [...]. Decyzja powyższa wydana została na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poprzedniej decyzji Wójta Gminy [...] w tym samym przedmiocie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną ponownej odmowy ustalenia warunków zabudowy było uznanie przez organ I instancji, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1-5 tej ustawy. P. Sp. z o. o. w [...], z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: – art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie przy wydawaniu decyzji przepisu prawa materialnego, to jest art. 61 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzającego wyłączenie konieczności uwzględniania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w sytuacji, gdy przedmiotem planowanej inwestycji jest elektrociepłownia na biogaz z przetwarzania biomasy pochodzenia rolniczego, na którą składają się urządzenia infrastruktury technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania w sprawie wspomnianego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy; – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez poczynienie ustaleń faktycznych, niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, ponieważ mimo, iż organ uznał, że w wyznaczonym obszarze analizy wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy występuje zabudowa zagrodowa, to jednocześnie, mimo niewątpliwego funkcjonowania na tym obszarze gospodarstw rolnych, wyprowadził z tego wniosek, iż na owym obszarze analizy nie występuje zabudowa o funkcji produkcyjnej, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia przez organ, iż w sprawie o wydanie warunków zabudowy nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa i niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji do wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy, która to decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy; – art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż niemożliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, z uwagi na politykę przestrzenną gminy oraz zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2012 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż przedmiotowa inwestycja niewątpliwie mieści się w pojęciu zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego wymaga ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, stanowi nową zabudowę, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, co uzasadnia dokonanie analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, a także jego zabudowy w sposób ustalony przez Ministra Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przekazane organowi odwoławczemu akta sprawy wykazały, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów, a więc w oparciu o wiedzę fachową. Załącznik do decyzji, stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia, stanowiła zaś sporządzona prawidłowo analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został, w opinii organu odwoławczego, wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdzie przy szerokości frontu działki – [...] m, granice tego obszaru sięgnęły odległości [...] m od granic terenu inwestycji. Metodyka jego wyznaczenia została w decyzji wyjaśniona. Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy zabudowy i zagospodarowania, prawidłowo interpretując przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ostatecznie, badanie tego obszaru pozwoliło stwierdzić, że opisana na wstępie, planowana przez wnioskodawcę zabudowa, nie spełnia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyniki analizy w tym zakresie organ odwoławczy uznał za całkowicie uzasadnione. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, działka sąsiednia w jego rozumieniu, poza tym, że dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być już zabudowana i to w określony przez normę prawną sposób, tj. w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa niepozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kolegium zgodziło się również z dominującym poglądem, że podobnie jak pojęcie działki sąsiedniej, również kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko. Kontynuacja funkcji oznacza przy tym, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Innymi słowy, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Dlatego, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Uwzględniając przedstawione wyżej rozumienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie sporządzonej w sprawie analizy ustalono, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącego na badanym obszarze zagospodarowania zarówno pod względem urbanistycznym, jak i architektonicznym. Organ podniósł, iż choć w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości zabudowane, to jednak zabudowa na nich istniejąca ma przede wszystkim charakter rozproszonej zabudowy zagrodowej i w mniejszym stopniu - mieszkaniowej. Ten rodzaj zabudowy, głównie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, różni się od zabudowy produkcyjnej, którą wnioskodawca planuje realizować na działce nr [...] (zob. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy – Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, elektrociepłownia na biogaz, mimo że ma korzystać z biomasy pochodzenia rolniczego, nie zapewni zachowania ładu przestrzennego na analizowanym obszarze. W konsekwencji, budowa tego kompleksu na działce nr [...] w miejscowości [...], byłaby sprzeczna z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. To zaś uzasadniło wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji, zgodnie z zasadą, że nie spełnienie choć jednej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy, nie pozwala na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem strony. Ponadto organ nadmienił, że nie mógł uznać za trafne stanowisko odwołującego, zgodnie z którym, w sprawie ma zastosowanie wyjątek z art. 61 ust. 3 ustawy, a w rezultacie, przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 nie powinna podlegać analizie. Powołany przepis stanowi bowiem, że postanowień ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Wbrew zarzutom odwołania natomiast, nie mieści się w pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej" elektrociepłownia na biogaz jako całość, stanowiąca zorganizowane przedsięwzięcie produkcyjne. Zaskarżona decyzja, a przede wszystkim załączona do niej analiza, w ocenie organu odwoławczego nie potwierdziły także, by analizując spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i oceniając, że planowane zamierzenie przesłanki tej nie spełnia, organ opierał się na polityce przestrzennej gminy oraz zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak zarzucił odwołujący się. Wobec powyższego, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i została wydana po przeprowadzeniu postępowania, które odpowiada ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tych okolicznościach Kolegium zdecydowało jak wyżej. Na powyższe rozstrzygnięcie P. Sp. z o. o. w [...], pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: – art. 6 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji przepisu prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.o.p.z.p.), wprowadzającego wyłączenie konieczności uwzględniania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy; – art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w związku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.z.p. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez organy administracji wydające zaskarżone decyzje, nieuwzględnienie przez owe organy okoliczności mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, oraz nieprawidłowe przyjęcie, iż elektrociepłownia na biogaz nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa; – art. 127 § 1 w związku z art. 140, art. 7, art. 77, art. 6 i art. 11 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu naruszenia decyzją Wójta art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 9 ust. 4 i 5 u.o.p.z.p. W oparciu o postawione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi, ewentualnie o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium. Ponadto strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym, ponad dwudziestostronicowym uzasadnieniu skargi, skarżąca w sposób wyczerpujący przedstawiła stan faktyczny i prawny, uargumentowała swoje zarzuty oraz przywołała liczne przykłady orzecznictwa administracyjnego, i tak: 1. skarżąca stanęła na stanowisku, iż na opisaną we wniosku elektrociepłownię na biogaz, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, składać się będą urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3. u.o.p.z.p., tym samym planowana inwestycja de facto nie musiała spełniać warunku tak zwanego "dobrego sąsiedztwa"; 2. niezależnie od okoliczności, iż elektrociepłownia na biogaz wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowią w opinii skarżącej urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.o.p.z.p., skarżąca podkreśliła, iż planowane przedsięwzięcie spełnia przesłankę dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.z.p., a stanowisko wyrażone przez Wójta Gminy [...] jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że przedsięwzięcie w/w przesłanki nie spełnia, jest błędne; 3. w zaskarżonej decyzji Wójta stwierdzono, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi między innymi na politykę przestrzenną gminy określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (str. 12 zaskarżonej decyzji Wójta). Zdaniem skarżącej, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w przeciwieństwie do planu miejscowego, nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem polityki przestrzennej. Studium nie należy bowiem do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiążą jedynie organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego. W przeciwieństwie do planu miejscowego, studium nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności na terenie gminy. Zgodnie z obowiązującym prawem, postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie mogą mieć negatywnego wpływu na uzyskanie przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie rozpoznał powyższego zarzutu i nie uchylił decyzji Wójta Gminy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Kolegium, postawione zarzuty, na gruncie niniejszej sprawy, nie są uzasadnione. Zasadniczym, zdaniem organu, zarzutem stawianym zaskarżonej decyzji jest wadliwa wykładnia i niezastosowanie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący stanął bowiem na stanowisku, że przepis ten miał w sprawie zastosowanie, co wyłączało konieczność uwzględnienia przy wydawaniu decyzji warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (warunku dobrego sąsiedztwa). Oparł natomiast to twierdzenie na wyrokach sądów administracyjnych, dotyczących budowy elektrowni wiatrowych. Przejawił jednak przy tym, według organu, brak konsekwencji, stwierdzając z jednej strony, że jego zdaniem, elektrociepłownie na biogaz składają się w całości z urządzeń infrastruktury technicznej (str. [...] uzasadnienia skargi), z drugiej zaś strony - jak wydaje się wynikać z dalszej części uzasadnienia - pod tym pojęciem identyfikuje elektrociepłownię na biogaz, jako całość (str. [...]-[...] uzasadnienia). Niemniej, w ocenie Kolegium, powyższe tezy nie znalazły oparcia w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie uznano również za wystarczające dla ich uwzględnienia orzecznictwo powstałe na gruncie inwestycji dotyczących elektrowni wiatrowych. Budowa elektrowni wiatrowej i elektrociepłowni na biogaz, na którą składa się w szczególności zespół budynków, budowli i infrastruktury towarzyszącej (tworzących zakład produkcyjny), nie mogą być w ocenie organu rozumiane jako tożsame na gruncie art. 61 ust. 3 ustawy, tylko z tego względu, że zarówno w jednym jak i drugim przypadku efektem ich działania jest produkcja energii. W odniesieniu do stanowiska, iż elektrociepłownia na biogaz w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, Kolegium wyjaśniło, iż odniesienie do tej kwestii znalazło wyraz w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stanowisko to podtrzymał. W zakresie natomiast naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, organ podniósł, że skarżący zarzuty swoje oparł na polemice ze stanowiskiem organu odwoławczego o nie uznaniu elektrociepłowni na biogaz za urządzenie infrastruktury technicznej i ustaleniu, że inwestycja tego rodzaju nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Inny pogląd na interpretację pojęcia czy dokonane ustalenia w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), nie uzasadniają jednak zarzutów wadliwości postępowania wyjaśniającego, czy naruszenia zasad postępowania. Stwierdzono, iż skarżący przede wszystkim nie wykazał, by organ pominął jakiekolwiek istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonywał oceny dowodów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Stawiane w tym zakresie zarzuty uznał więc organ za chybione. W zakresie nie rozpoznania przez Kolegium zarzutu naruszenia Konstytucji RP przez Wójta Gminy [...], Kolegium nadmieniło, że do kwestii oparcia decyzji organu l instancji na polityce przestrzennej gminy i zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, odniósł się w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie stwierdził, by sytuacja taka miała miejsce. Jest to jednoznaczne z tym, że zarzut naruszenia Konstytucji się nie potwierdził. W zakresie pozostałych argumentów, przemawiających za słusznością zaskarżonej decyzji, w tym jej podstaw faktycznych i prawnych, Kolegium odesłało do uzasadnienia decyzji z dn. [...] maja 2012 r. Stanowisko tam zaprezentowane organ podtrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zdanie 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków uregulowanych w art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy, z których pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W świetle art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do inwestycji polegającej na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Z uwagi bowiem na specyfikę tych inwestycji zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej. W przedmiotowej sprawie problemem wymagającym rozważenia jest charakter przedmiotowej inwestycji określonej jako elektrociepłownia na biogaz. W ocenie Sądu obiekt ten nie ma charakteru elektrowni wiatrowych, które są urządzeniami służącymi do wykorzystania siły wiatru dla produkcji energii. Elektrociepłownie na biogaz nie mieszczą się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej, których lokalizacja nie wymaga spełnienia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ nie są one, tak jak elektrownie wiatrowe, obiektami stanowiącymi funkcjonalną całość złożoną z różnych elementów budowlanych (w postaci między innymi fundamentów oraz wieży lub masztu), a także urządzeń technicznych, takich jak generator. Powyższe potwierdza stan faktyczny sprawy. Zgodnie z wnioskiem inwestora, planowana inwestycja polega na budowie elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do [...] MW – przetwarzanie biomasy pochodzenia rolniczego na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...]. Zakres planowanej inwestycji obejmuje cały kompleks obiektów budowlanych, które składają się na inwestycję, służącą do przetwarzania biomasy pochodzenia rolniczego w obiekcie stanowiącym elektrociepłownię na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do [...] MW. Obiektami budowlanymi, które będą składały się na architektoniczną całość są: • budynek techniczno-socjalno-bytowy o powierzchni zabudowy ok. [...] m2, • stacja transformatorowa wewnętrzna o powierzchni zabudowy [...] m2, • budynek suszarni o powierzchni zabudowy ok. [...] m2, • silosy na kiszonkę roślin energetycznych o powierzchni zabudowy ok. [...] m2, • płyta obornikowa o powierzchni zabudowy ok. [...] m2, • podziemny zbiornik żelbetonowy szczelny na odcieki z silosów na kiszonki oraz płyta obornikowa o powierzchni zabudowy ok. [...] m2, • dwa zbiorniki fermentacyjne o powierzchni zabudowy ok. 2 x [...] m2, • trzy zbiorniki magazynowe na masę pofermentacyjną o powierzchni zabudowy ok. 3x [...] m2, • drogi i place wewnętrzne oraz parking o powierzchni zabudowy ok. [...] m2, • pochodnia biogazu, studnia głębinowa oraz waga samochodowa o łącznej powierzchni zabudowy ok. [...] m2, • stacja pomp o powierzchni zabudowy ok. [...] m2, • zbiornik magazynowy na gnojowicę o powierzchni zabudowy ok. [...] m2. Wymienione powyżej zamierzenie, na które składa się budowa obiektów budowlanych lub wykonanie innych robót budowlanych powoduje zmianę zagospodarowania terenu, dla którego obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wygasł. Zmianę taką powoduje również zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie zatem do art. 59 ust. 1 ustawy, zamierzenie powyższe wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Charakter obiektów i robót budowlanych, które inwestor zamierza wybudować w przeważającej większości wymaga spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowane zamierzenie wymaga oceny w całości. Winno być postrzegane jako kompleks architektoniczny, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy akceptuje zmianę zagospodarowania terenu spowodowaną budową obiektów oraz robót budowlanych, a nie finalny produkt otrzymany na skutek zrealizowanej inwestycji, jaką jest energia pozyskiwana z produktów odnawialnych. Zamierzenie polegające na budowie elektrowni na biogaz, na którą składają się konkretne obiekty budowlane, wymaga spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Przyjmując przeciwne wnioskowanie, każda budowa zakładu służącego do produkcji energii, który obejmowałby kompleks obiektów budowlanych z zapleczem technicznym, stanowiłaby obejście warunku dobrego sąsiedztwa. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okazał się z powyższych względów niezasadny. Sąd podziela przekonujące stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę udzielonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że w przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, elektrociepłownie na biogaz nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu omawianego przepisu. Słuszne są wywody strony skarżącej, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna". W celu ustalenia jego znaczenia niezbędne jest zastosowanie reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest zaś wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych za właściwe uznano sięgnięcie do językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". W wyroku z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2251/10 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) jako poprawne przyjęto odwołanie się do słownikowej definicji "infrastruktury technicznej", z uzupełniającym odniesieniem się do wykładni systemowej, bazującej na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie Prawo energetyczne. Pogląd, iż elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej jest zresztą już utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 310/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 6 maja 2009 r., sygn. II SA/Po 1003/08, z dnia 27 maja 2009 r., sygn. II SA/Po 1000/08, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. IV SA/Po 762/10, z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. IV SA/Po 763/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r., sygn. II SA/Bd 533/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II SA/Łd 650/10 – dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, należy stwierdzić, że elektrociepłownia na biogaz, obejmująca zamierzeniem kompleks obiektów, nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego też względu w przedmiotowej sprawie, w związku z planowanym przedsięwzięciem, znajdują zastosowanie przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Wiąże się to z koniecznością prowadzenia postępowania, mającego na celu wyjaśnienie przesłanek uregulowanych w ww. przepisach. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 nie był wyłączony przez art. 61 ust. 3 w tej sprawie, miał zastosowanie i stanowił podstawę rozstrzygnięć organów administracyjnych, które są zgodne z prawem. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006, Nr 89, poz.625 ze zm.), podmiot prowadzący działalność poprzez prowadzenie elektrociepłowni na biogaz będzie spełniał kryteria przedsiębiorstwa energetycznego, przez które rozumie się podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. W procesie produkcji będzie powstawał biogaz rolniczy, przez który zgodnie z art. 3 pkt 20a Prawa energetycznego należy rozumieć paliwo gazowe, otrzymywane w procesie fermentacji metanowej surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych lub pozostałości z przetwórstwa produktów pochodzenia rolniczego lub biomasy leśnej, z wyłączeniem gazu pozyskanego z surowców pochodzących z oczyszczalni ścieków oraz składowisk odpadów. Biogaz rolniczy nie jest odnawialnym źródłem energii, o którym stanowi art. 3 pkt 20 Prawa energetycznego, a przez które należy rozumieć źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania energię wiatru, promieniowania słonecznego, geotermalną, fal, prądów i pływów morskich, spadku rzek oraz energię pozyskiwaną z biomasy, biogazu wysypiskowego, a także biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątek roślinnych i zwierzęcych. Z treści powyższych definicji wynika, że zależnie czy energia będzie powstawała z odnawialnych źródeł energii, czy też jako biogaz rolniczy, różne będą wymagania techniczne do ich pozyskania. O ile same urządzenia infrastruktury technicznej podlegają zwolnieniu z rygorów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to tego przywileju pozbawione są obiekty budowlane, które stanowią budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, czy też budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2010, Nr 243, poz.1623 ze zm.). W związku z powyższym będą podlegały rygorom art. 61 ust. 1 ustawy chociażby drogi, place wewnętrzne, parking, budynek techniczno-socjalno-bytowy, budynek suszarni. Będą to obiekty budowlane powiązane ze sobą technologicznie i funkcjonalnie, czemu skarżący nie zaprzecza (str. [...] skargi). Surowiec do produkcji biogazu ma być pozyskiwany z okolicznych gospodarstw rolnych (str. [...] skargi). Oznacza to, że planowane zamierzenie jest zaliczane do obiektów produkcyjnych, odpowiadających charakterowi zabudowy produkcyjnej, o której stanowi § 2 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003, Nr 164 poz. 1589 ). Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji słusznie zatem zwrócił uwagę, że przedmiotowe przedsięwzięcie kłóci się z istniejącą w obszarze analizowanym rozproszoną zabudową zagrodową i w mniejszym stopniu mieszkaniową. W ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, których nie spełnia zamierzenie inwestycyjne ustalono w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządzona została na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządzona została z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Na obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ za szerokość działki przyjął wymiar [...] m. Granice tego terenu, jak podniósł organ odwoławczy, sięgnęły odległości [...] m od każdej granicy terenu inwestycji. Analiza obszaru potwierdziła istnienie działek z terenu gminy [...], zabudowanych zabudową zagrodową, rekreacji indywidualnej oraz rolnych, niezabudowanych. W zachodniej części obszaru analizy sąsiedniej gminy [...] znajdują się działki zabudowane zabudową zagrodową oraz rolne, niezabudowane. Organ uwzględnił również okoliczność, że na działce [...] znajduje się wyremontowany budynek po byłej spółdzielni, wykorzystywany obecnie na cele mieszkaniowe. W sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowana jest rozproszona zabudowa zagrodowa (budynki o funkcji mieszkalnej wraz z towarzyszącą im zabudową gospodarczą i inwentarską), najbliższa zlokalizowana w odległości ok. [...] m od południowej granicy działki, rekreacyjna (rekreacja indywidualna), najbliższa zlokalizowana na działce sąsiedniej o nr ewid. [...] z wyremontowanym dworkiem, zlokalizowanym w odległości kilkudziesięciu metrów od miejsca planowanej inwestycji. Ponadto organ odwoławczy wykazał, że architektonicznie i urbanistycznie planowane budynki i budowle odbiegają od istniejących w analizowanym obszarze. Łączny obszar zabudowy planowanej przez inwestora elektrociepłowni na biogaz, tj. ok. [...] m2 na działce o powierzchni [...] ha (48% powierzchni działki) przekracza w sposób znaczny rozmiary dominującej, okolicznej zabudowy zagrodowej, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując jako przykład, że na działce nr [...] istnieje zabudowa zagrodowa (użytki rolne zabudowane), która zajmuje [...] ha, na działce nr [...] zabudowa wynosi [...] ha, na działkach [...], [...], [...] odpowiednio zabudowa ta wynosi: [...] ha, [...] ha, [...] ha, na działce nr [...] zabudowa wyniosła [...] ha. Również w sąsiedniej gminie [...] organ zauważył, że zabudowa ta wynosi na działce nr [...] – [...] ha, nr [...] – [...] ha. Powyższe ustalenia stanu faktycznego potwierdzają, że planowane zamierzenie byłoby sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skargi, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Normodawca w sposób czytelny rozdziela rodzaje zabudowy, na co sąd zwrócił powyżej w uzasadnieniu uwagę cytując treść § 2 pkt 1 lit. c i d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Powyższy przepis nakazuje zapisywanie rodzaju zabudowy, stosując w szczególności m.in. następujące nazewnictwo: • zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, • zabudowa produkcyjna. Zapisy powyższego aktu wykonawczego są bardzo czytelne. Brak jest regulacji, która dopuszczałaby zabudowę mieszaną, jak np. zagrodowo-produkcyjną, czy też odwrotnie produkcyjno-mieszkaniową. Prawdą jest, że każdy z rodzajów zabudowy zawiera w sobie elementy obiektów budowlanych o charakterze mieszanym np. budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, czy budynki produkcyjne. Zamierzenie inwestycyjne należy jednak w ocenie Sądu postrzegać jako architektoniczną całość z uwzględnieniem funkcji, której ma ono służyć. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na legalną definicję zabudowy zagrodowej, zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). I tak przez użyte w tym rozporządzeniu pojęcie "zabudowy zagrodowej", należy rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Również rozróżnienie wprowadza art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jako wyjątek od zasady z ust. 1 pkt 1, dotyczy także zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W niniejszej sprawie inwestycja nie dotyczy zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 pkt 3 rozp. z dnia 12 kwietnia 2002 r., ponieważ nie dotyczy ona rozbudowy rodzinnego gospodarstwa hodowlanego. Planowany obiekt ma powstać na cele produkcyjne. Przy ocenie warunków zabudowy nie ma znaczenia, że produkcja biogazu będzie ściśle związana z rolnictwem poprzez wytwarzanie masy pofermentacyjnej, wykorzystywanej jako nawóz. To, że w ramach zamierzenia inwestycyjnego będą zlokalizowane budowle rolnicze, nie przesądza przy ocenie całego zamierzenia, że mamy do czynienia z zabudową zagrodową. Sąd nie podziela również argumentacji strony skarżącej odnośnie zgodności zabudowy z nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą z dnia [...] maja 1994 r. Nr [...] przez Radę Gminy [...], zgodnie z którym przeznaczenie działki, na której zlokalizowana ma być inwestycja, uwzględniało tereny urządzeń produkcji zwierzęcej po [...]. Powyższy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 11 lipca 2003 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W związku z powyższym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które powołuje się strona skarżąca, wygasły. W chwili obecnej, zgodnie z wypisem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], na podstawie Uchwały z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie wsi [...], gmina [...], w Studium przeznaczona jest jako teren o funkcji mieszkaniowo-usługowej, o przewadze budownictwa jednorodzinnego z możliwością wyznaczania działek dla usług lokalnych, uciążliwych, z uciążliwością mieszczącą się w granicach władania. Ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogą stać na przeszkodzie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ studium nie jest prawem. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (ust. 5). W rezultacie uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiąże organy gminy przy realizacji polityki przestrzennej. Ustalenia studium nie mogą być jednak podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004 r., str.87). Treść projektu studium nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Ustalenia studium mogą jedynie poprzeć jako dodatkowy argument stanowiska organu, który dokonując analizy terenu znajdującego się w obszarze analizowanym ustali zakres kontynuacji funkcji zabudowy w sposób odpowiadający ustaleniom studium. Taka właśnie jest sytuacja w przedmiotowej sprawie. Organ nie uznał, aby ustalenia studium były istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Podał je jako jeszcze jeden argument przemawiający za stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.