I SAB/Po 2/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dominik Mączyński Sędziowie WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant referent stażysta Monika Wiza po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2012 r. sprawy ze skargi [X.Y.] na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w przedmiocie zwrotu kwoty nienależnie zapłaconego podatku oddala skargę Pismem z dnia [...] 2011 r. zatytułowanym "Ponaglenie", uzupełnionym w dniu [...] 2011 r., E. i S.S. wystąpili do Dyrektora Izby Skarbowej w P. o zwrot kwoty nienależnie zapłaconego podatku. Jako podstawę prawną swojego działania wskazali art. 141 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej w skrócie: "O.p."). Z treści pisma wynika, że podatnicy uważają, że niezałatwiono ich sprawy związanej ze zwrotem nadpłaconego podatku w terminie, a organ winien podjąć w tym zakresie działanie z urzędu. Powyższe pismo zostało przekazane, według właściwości, Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w P. Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w P., działając na podstawie art. 207 w związku z art. 72 § 1 pkt 1, art. 74a oraz art. 208 w związku z art. 80 § 1 O.p., stwierdził nadpłatę z tytułu nienależnie pobranego świadczenia uzyskanego w wyniku egzekucji przedawnionego zobowiązania w podatku dochodowym od osób fizycznych za 1992 r., z tytułu sprzedaży spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, w stosunku do kwot przekazanych przez Komornika w okresie od stycznia do kwietnia 2006 r., umorzył postępowanie wszczęte na wniosek w zakresie kwot wyegzekwowanych i zaliczonych w roku 2003 i 2005 oraz odmówił stwierdzenia nadpłaty w zakresie kwot wyegzekwowanych, jak również zaliczonych nadpłat z urzędu do dnia 31 grudnia 2002 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] 1997 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. prowadził wobec E. i S.S. postępowanie egzekucyjne, którego przedmiotem była zaległość w podatku dochodowym od osób fizycznych za 1992 r., powstała w wyniku niezapłacenia w terminie podatku z tytułu sprzedaży w dniu [...] 1992 r. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. W celu zabezpieczenia zobowiązania, Sąd Rejonowy w G., na wniosek organu, dokonał w dniu [...] 1998 r. wpisu hipoteki przymusowej w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej dla nieruchomości rolnej niezabudowanej, będącej własnością podatników. Ponadto w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ w dniu [...] 2002 r. dokonał zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego S.S. W wyniku zbiegu egzekucji administracyjnej z sądową, Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z dnia [...] 2003 r., przekazał łączne prowadzenie egzekucji Komornikowi Sądowemu [...] przy Sądzie Rejonowym w G., który prowadził postępowanie egzekucyjne do czasu wyegzekwowania całej zaległości. Mając na względzie, obowiązujące w dacie sprzedaży nieruchomości, przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. z 1993 r., Nr 108, poz. 486 ze zm.) organ stwierdził, iż zobowiązanie podatkowe, nawet w przypadku przerwania jego biegu (co w niniejszej sprawie miało miejsce) przedawnia się najpóźniej z upływem 10 lat licząc od końca roku, w którym upłynął termin płatności (w tym przypadku termin płatności podatku upłynął z dniem [...] 1992 r.). Podkreślając, iż termin przedawnienia przedmiotowej zaległości upływał już w czasie obowiązywania O.p., a przepisy przejściowe tej ustawy nie wskazywały, czy do zdarzeń, które nastąpiły przed jej wejściem w życie stosuje się określone w niej terminy przedawnień, organ, kierując się zasadą lex benignior, zastosował, jako korzystniejsze dla podatników, przepisy ustawy o zobowiązaniach. Uwzględniając powyższe, organ pierwszej instancji stwierdził, iż przedmiotowa zaległość uległa przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2002 r., a zatem nie było podstaw prawnych do egzekwowania należności po tej dacie. Podkreślił przy tym, iż zaległości podatkowe zabezpieczone na nieruchomości nie ulegają przedawnieniu, jednakże po upływie terminu określonego w art. 30 ust 1 ustawy o zobowiązaniach podatkowych mogą one być egzekwowane tylko z tej nieruchomości. Wobec powyższego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. uznał, iż wszystkie wyegzekwowane kwoty, jak również nadpłaty zaliczone na poczet zaległości z urzędu do dnia 31 grudnia 2002 r. nie stanowią nadpłaty, gdyż zostały pobrane w okresie gdy zaległość nie była przedawniona. Natomiast co do kwot wyegzekwowanych i zaliczonych na poczet przedmiotowej zaległości po dniu 31 grudnia 2002 r. organ, powołując się na przepis art. 80 § 1 O.p., wskazał, iż przysługujące podatnikom prawo do zwrotu nadpłaty wygasa z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin zwrotu nadpłaty. Oznacza to więc, że prawo podatników do zwrotu wpłat dokonanych w 2004 i 2005 r. przedawniło się odpowiednio z dniem 31 grudnia 2009 r. i z dniem 31 grudnia 2010 r. i w tym zakresie organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, za nadpłatę podlegającą zwrotowi uznano jedynie wpłaty dokonane w 2006 r. w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami obliczonymi od dnia pobrania kwot do dnia zwrotu. W odwołaniu od powyższej decyzji, podatnicy wnieśli o jej uchylenie w części, w której organ podatkowy pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nadpłaty i orzeczenie w tym zakresie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 72 § 1 pkt 1, art. 74a, art. 76 § 1, art. 80 § 1 i art. 208 O.p. Wobec wątpliwości, co do zakresu zgłoszonego przez podatników w odwołaniu żądania, Dyrektor Izby Skarbowej w P. wezwał ich do wyjaśnienia, czy pismem z dnia [...] 2011 r., zatytułowanym "Ponaglenie", wystąpili o stwierdzenie nadpłaty podatku. W odpowiedzi z dnia [...] 2012 r. E. i S.S. wskazali, że ich wniosek należało traktować jako ponaglenie do wykonania przez organ podatkowy ustawowego obowiązku określenia wysokości i zwrotu nadpłaty wraz z jej oprocentowaniem z urzędu, na mocy art. 74a i art. 76 § 1 O.p. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w P. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu podatkowego pierwszej instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że z treści pisma podatników z dnia [...] 2012 r. wynika, że wnioskiem - ponagleniem z dnia [...] 2011 r. zainicjowali oni postępowanie na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie, natomiast Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kwoty nienależnie zapłaconego podatku. Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji. Mając jednak na względzie, że korzystniejsze dla podatników jest zastosowanie przepisu art. 74a O.p. uznał pismo stron z dnia [...] 2011 r. za wniosek wszczynający postępowanie w zakresie określenia należnej podatnikom nadpłaty. Wskazał bowiem, że wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości nadpłaty, którego domagają się odwołujący, w 2012 r. i nawet określenie tej nadpłaty, z uwagi na treść art. 80 § 1 O.p., spowodowałoby, że i tak organ podatkowy nie mógłby tej nadpłaty zwrócić podatnikom. Rozpatrując zatem ponownie sprawę E. i S.S. Dyrektor Izby Skarbowej w P. ocenił, że rozstrzygnięcie podjęte przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. jest zgodne z prawem i utrzymał je w mocy. Na powyższą decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w P. podatnicy nie wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Pismem z dnia [...] 2012 r. E. i S.S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., w której wnieśli o: 1. zobowiązanie organu do niezwłocznego określenia wysokości i zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnie pobranego świadczenia uzyskanego w wyniku wyegzekwowania w roku 2004 i 2005 - pomimo wygaśnięcia na skutek przedawnienia z dniem 1 stycznia 2003 r. - zobowiązania podatkowego powstałego w podatku dochodowym od osób fizycznych za 1992 r. (w kwotach wynikających z decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] 2011 r., nr [...]); 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej w skrócie: "P.p.s.a."); 4. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżących organ pozostając bezczynny w sprawie naruszył przepisy art. 72 § 1 pkt 1, art. 72 § 2, art. 74a, art. 76 § 1 i art. 80 § 1 O.p. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zaskarżenie do sądu decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...] 2012 r., nr [...], byłoby bezzasadne proceduralnie. Strony skarżące wskazały, że aprobują stanowisko organu odwoławczego w części dotyczącej wpłat dokonanych w latach 1998-2002 i w 2006 r. Uznali jednak, że pozostała część wyegzekwowanego w roku 2004 i 2005 - pomimo wygaśnięcia na skutek przedawnienia z dniem 1 stycznia 2003 r. - zobowiązania podatkowego, według art. 72 § 1 pkt 1 O.p., stanowi nadpłatę jako kwota nienależnie zapłaconego podatku. Zdaniem autorów skargi, określenie wysokości i zwrot nadpłaty nie mogły nastąpić na wniosek skarżących, a powinny zostać dokonane z urzędu zgodnie z art. 74a i art. 76 § 1 O.p. Podniesiono także, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stosowania przedawnienia obowiązku organu podatkowego. Przedawnienie dotyczyć może bowiem tylko zobowiązania podatkowego, a nie obowiązku organu podatkowego w zakresie określenia wysokości i zwrotu nadpłaty z urzędu. Obowiązek ten nie podlega bowiem przedawnieniu. Skarżący wskazali, że skoro żaden przepis O.p. nie określa terminu zwrotu nadpłaty podatku z urzędu, to, w ich ocenie, zwrot nadpłaty powinien zostać dokonany zawsze. Stwierdzili także, że jako podatnicy nie mieli nigdy podstawy prawnej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o określenie wysokości i zwrot nadpłaty podatku, lecz organ podatkowy miał i nadal ma, niepodlegający przedawnieniu, obowiązek dokonania obu czynności z urzędu. Wobec powyższego, uznali, iż w zakresie wykonania swoich ustawowych obowiązków organ wykazał nieuzasadnioną niczym bezczynność. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W ocenie organu, przedmiotem sądowej kontroli skargi na bezczynność może być brak podjęcia przez organ w określonej formie oraz w określonym terminie czynności lub brak wydania stosownych aktów. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. wskazał, iż prawomocną i ostateczną decyzją z dnia [...] 2011 r. rozstrzygnął zgłoszone w petitum skargi żądanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności jej działania z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W świetle przepisu art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a P.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, stwierdzić zatem należy, iż rozpatrując skargę na bezczynność Sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy skarga spełniała warunki formalne. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W niniejszej sprawie takim środkiem zaskarżenia jest określone w art. 141 § 1 O.p. ponaglenie. Przepisy O.p. nie zakreślają ani terminu a quo, ani też terminu ad quem do złożenia ponaglenia, a zatem może być ono wniesione od momentu, w którym upłynął termin do załatwienia sprawy. Natomiast termin ten wygasa z chwilą załatwienia sprawy przez organ. Ponaglenie będzie mogło zostać złożone już w momencie niedotrzymania przez organ terminu załatwienia sprawy uregulowanego w art. 139 O.p. (B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, M. Masternak, J. Orłowski - Ordynacja podatkowa, Komentarz, tom II str.108 wyd. Dom Organizatora, Toruń 2007). W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że powyższy warunek skarżący spełnili, gdyż stosowne ponaglenie złożyli do Dyrektora Izby Skarbowej w P. w piśmie z dnia [...] 2011 r. Przy ocenie wystąpienia tzw. bezczynności organu administracji publicznej istotne znaczenie ma kwestia terminów przewidzianych na załatwienie sprawy. Ugruntowany jest bowiem pogląd, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona po upływnie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie będzie miał zastosowanie art. 139 § 1 O.p., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei w myśl art. 140 § 1 O.p., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podkreślenia także wymaga, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie wydane zostało orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż o ewentualnej bezczynności organu podatkowego można mówić dopiero od momentu otrzymania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. wniosku skarżących z dnia [...] 2011 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] 2011 r. Przedmiotowy wniosek Dyrektor Izby Skarbowej w P. przekazał organowi pierwszej instancji w dniu [...] 2011 r. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w P., wydając decyzję z dnia [...] 2011 r., nie uchybił normom procesowym O.p. wyznaczającym terminy działania w sprawie. W ustawowym terminie przeprowadził postępowanie dowodowe, a następnie, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, merytorycznie rozpatrzył wniosek podatników. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, iż z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. W świetle powyższego całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie skarżących, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. pozostawał w bezczynności. Oznacza to więc, iż Sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 p.p.s.a., gdyż nie może zobowiązać organu do wydania aktu, który już został wydany w dniu [...] 2011 r. i funkcjonuje w obrocie prawnym. W sprawach skarg na bezczynność, jak już wyżej wskazano, rolą Sądu nie jest dokonywanie oceny i kontroli aktów wydanych przez organy w toku prowadzonego postępowania. Z tych też powodów Sąd nie mógł odnieść się do rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy. Tym samym w niniejszej sprawie, Sąd nie miał również podstaw, aby odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów, których celem była w istocie zmiana decyzji wydanej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. w dniu [...] 2011 r. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku skarżących, przepisy art. 74a i art. 76 § 1 O.p. nie nakładają na organ podatkowy obowiązku określenia wysokości i zwrotu nadpłaty wraz z jej oprocentowaniem z urzędu. Postępowanie w tym zakresie jest ze swej istoty prowadzone na wniosek podatnika (lub innych osób uprawnionych), co wynika wprost z treści art. 75 O.p. Wobec powyższego brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organów podatkowych w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał skargę E. i S.S. za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.