II OSK 2030/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 543/12 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 543/12, oddalił skargę J. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), a także Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2012 r. w sprawie ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2011 r.(Dz.Urz. GUS z dnia 23 lutego 2012 r.), nałożył na J. S. – właściciela obiektu budowlanego - budynku altany trwale związanej z gruntem o pow. zabudowy 78,12m², grzywnę w kwocie 59.824,30 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku, określonego w załączonym do postanowienia, odpisie tytułu wykonawczego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. S. wnosząc o jego uchylenie. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznając, że nie narusza ono prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec J. S. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 14 marca 2012 r. ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach z dnia [...] marca 2011 r. nakazującej Jackowi Sołtysińskiemu rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku altany trwale związanej z gruntem o pow. zabudowy 78,12m², usytuowanej na działce nr [...] (nr ogrodu [...]), stanowiącej urządzony Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w C. przy ul. [...]. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2011 r., na którą skarga wniesiona przez zobowiązanego została prawomocnie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 521/11. Ustosunkowując się natomiast do uwag zobowiązanego, że postępowanie powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym w jego ocenie będzie wynik działań zmierzających do przekształcenia działek (ogrodowych) w działki budowlane, co umożliwi zalegalizowanie istniejącej zabudowy, organ odwoławczy wskazał, że normy zawarte w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji administracyjnej musi zostać wykonany. Natomiast grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a jedynie środkiem egzekucyjnym, mającym zmusić zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Organ wyjaśnił też, że stosownie do art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku zobowiązany może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny. Zgodnie zaś z art. 126 powołanej ustawy, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być, w uzasadnionych przypadkach, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, zwrócone w całości lub w części. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył J. S. podnosząc, że nałożenie grzywny narusza jego interes prawny, albowiem w sposób nieuzasadniony nakłada na niego zobowiązanie finansowe do wykonania obowiązku, który w związku z licznymi postępowaniami administracyjnymi może zostać uchylony. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7 oraz art. 97 § 1 K.p.a. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia organu pierwszej instancji Sąd uznał, że postanowienia te nie naruszają prawa. Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r., jak i poprzedzające jego wydanie postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Podstawę prawną dla prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. A zatem Sąd wskazał, że zarzuty zgłaszane przez skarżącego dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki budynku altany nie mogą być rozpatrywane w niniejszej sprawie. Za prawidłowe uznał więc stanowisko organu odwoławczego, że zarzuty zawarte w skardze skierowanej do Sądu nie dotyczą bezpośrednio postanowienia o nałożeniu grzywny. Sąd zauważył, że w sprawie bezspornym jest, że obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej nie został wykonany, co zresztą przyznał w swojej skardze skarżący. W takim stanie faktycznym organ egzekucyjny zobligowany jest do zastosowania środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący nie wykonał nałożonego na niego, mocą ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Chojnicach z dnia [...] marca 2011 r. obowiązku rozbiórki. Sąd wskazał, że zgodnie z ustawą organy egzekucyjne prowadzą postępowanie służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków, w tym o charakterze niepieniężnym, gdy wynikają one, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, z decyzji właściwych organów (art. 3 § 1 w związku z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy). Podniósł również, że kwestionowane postanowienie, zgodnie z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zostało poprzedzone wystosowaniem upomnienia z dnia 23 lutego 2012 r. wzywającego do wykonania obowiązku. Upomnienie pozostało bezskuteczne. Zobowiązany do wykonania obowiązku nie przystąpił. Tymczasem postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz z tytułem wykonawczym zostało wystawione w dniu 14 marca 2012 r., a więc po upływie 11 miesięcy od dnia wydania w sprawie decyzji przez organ drugiej instancji. Mając na uwadze wskazane okoliczności oraz niekwestionowany fakt niewykonywania przez skarżącego nałożonych obowiązków Sąd uznał, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do kwestionowania treści wydanego postanowienia. Zdaniem Sądu nie mogą ich w szczególności stanowić okoliczności podnoszone w skardze, które w istocie nie dotyczą wydanego postanowienia, a które mogłyby w przyszłości, w ocenie skarżącego, umożliwić legalizację budowy. Takie okoliczności nie mogą być badane w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd stwierdził więc, że organy prawidłowo określiły wysokość grzywny w przypadku przymusowej rozbiórki budynku oraz przedstawiły szczegółowy sposób jej wyliczenia co do zasady, jak i wysokości, zgodnie z zasadami zawartymi w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd zauważył również, że skarżący nie musi uiszczać grzywny, może on bowiem zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w związku z brakiem uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej wydające rozstrzygnięcia w sprawie art. 6, art. 7 i art. 97 § 1 K.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na przebieg postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podniósł, że obecnie toczy się postępowanie sądowe o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej, o uchylenie tej decyzji w trybie art. 154 K.p.a., jak też o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Ponadto w ocenie skarżącego w sprawie zaistniały nowe okoliczności, które nie pozwalają na wykonanie decyzji o rozbiórce bez naruszenia słusznego interesu skarżącego. Trwa bowiem postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego działki stanowiącej Rodzinne Ogrody Działkowe "[...]", po zakończeniu którego Rada Miejska w Chojnicach podejmie działania mające na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na mocy której grunty stanowiące dotychczas ogrody działkowe (grunty orne) zostaną przekształcone w działki budowlane. Powyższe doprowadzi zatem do ułatwienia procesu legalizacyjnego wybudowanych budynków. Nakazanie więc rozbiórki doprowadzi do dużych strat, gdyż skarżący poniósł wysokie koszty wybudowania obiektu budowlanego. W tej sytuacji ilość prowadzonych postępowań w niniejszej sprawie oraz ich charakter stanowią, zdaniem skarżącego, zagadnienie wstępne w stosunku do możliwości wyegzekwowania od niego grzywny. Zastosowanie w sprawie art. 97 § 1 K.p.a. było więc uzasadnione, albowiem możliwym jest, że w toku wskazanych wyżej postępowań decyzje będące podstawą nałożenia grzywny zostaną uchylone. Przedstawione wyżej okoliczności, w ocenie skarżącego, świadczą o tym, że w sprawie nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a organy administracji nie działały na podstawie prawa, przez co naruszono art. 6 i 7 K.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż jak wskazał na terenie ogródków działkowych znajduje się bardzo dużo podobnych do jego budynku obiektów budowlanych, a tylko w stosunku do niego wydano nakaz rozbiórki narażając go na niepowetowane straty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej wydające rozstrzygnięcia w sprawie art. 6, art. 7 i art. 97 § 1 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia zatem wymaga fakt, że będące przedmiotem skargi postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r. dotyczyło nałożenia na skarżącego - właściciela obiektu budowlanego – budynku altany trwale związanej z gruntem o pow. zabudowy 78,12m² grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Granice rozpoznawanej sprawy dotyczyły więc postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę altany. Nie jest natomiast przedmiotem tej sprawy kontrola decyzji podlegającej wykonaniu w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Tak więc kontrola legalności, jaką objęte zostało w niniejszej sprawie postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, sprowadzała się w głównej mierze do oceny, czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz czy w sposób prawidłowy ustalono wymiar grzywny, mając na uwadze przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rozpoznawanej sprawie sam fakt niewypełnienia nałożonego na właściciela obiektu budowlanego obowiązku nie jest kwestionowany przez żadną ze stron. Nie kwestionowano również wysokości nałożonej grzywny. Prowadzi to do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w granicach zaskarżonego aktu, rozważając w szczególności wszystkie zarzuty strony i dokonując oceny ich zasadności na gruncie rozpoznawanej sprawy. W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie może badać merytorycznej poprawności decyzji nakładającej obowiązki objęte tytułem wykonawczym, a także badać możliwości jej wzruszenia w trybach nadzwyczajnych. Stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie będąc uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu. A zatem skoro w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości dokonywania oceny prawidłowości ostatecznej decyzji podlegającej wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, wszelkie argumenty skarżącego kwestionujące zasadność nałożonego na niego ostateczną decyzją obowiązku nie mogły zostać uwzględnione zarówno w postępowaniu przed organami obu instancji, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bezsporny w rozpatrywanej sprawie jest fakt prawomocności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach z dnia [...] marca 2011 r., utrzymanej w mocy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., na którą skarga wniesiona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 521/11. Decyzja ta podlega zatem wykonaniu, w tym celu został wystawiony tytuł wykonawczy z dnia 14 marca 2012 r. Ponadto, jak wskazano powyżej, wątpliwości nie budzi też to, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego ze wskazanej wyżej decyzji. Wobec powyższego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ egzekucyjny wobec nieskuteczności upomnienia miał prawo – zgodnie z unormowaniami zawartymi w przepisach rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – nałożyć na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Tym samym, jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, przedstawione w skardze zarzuty odnoszą się w istocie do decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego. Przywołane w tej kwestii okoliczności nie mogły być przedmiotem badania przez organy administracji w postępowaniu egzekucyjnym oraz oceny sądu. Również zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, a dotyczące podejmowanych prób zakwestionowania decyzji ostatecznej czy też przyszłej zmiany stanu prawnego, w tym rozwiązania umowy użytkowania wieczystego działki stanowiącej Rodzinne Ogrody Działkowe "[...]", ewentualnej zmiany zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co być może ułatwi proces legalizacyjny skierowane zostały nie przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu WSA, a jedynie przeciw ostatecznemu rozstrzygnięciu sprawy samowoli budowlanej, tj. przeciwko decyzji w przedmiocie rozbiórki budynku altany. Nie dotyczą one zatem oceny postępowania egzekucyjnego, lecz odnoszą się do obowiązku, który podlega egzekucji. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie ustawy – Prawo budowlane. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. W świetle powyższego stan faktyczny został w niniejszej sprawie dokładnie wyjaśniony, a organy administracji działały na podstawie przepisów prawa. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 K.p.a. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 97 § 1 K.p.a., gdyż normy zawarte w tym przepisie nie mają zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto w niniejszej sprawie brak było w ogóle podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę do wydania tytułu wykonawczego, jak też postępowanie o uchylenie tej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest bowiem pogląd, że uruchomienie przez zobowiązanego nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2001 r., sygn. akt III SA 47/00). Prowadzenie zatem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, czy też jej uchylenia w trybie art. 154 K.p.a. nie jest zagadnieniem, które uniemożliwia prowadzenie egzekucji administracyjnej, albowiem była ona prowadzona w oparciu o obowiązek wynikający z funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, której bytu prawnego nie zmienił sam fakt wszczęcia postępowań w trybach nadzwyczajnych. Na marginesie zauważyć należy, że skarga na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 37/13, a skarga kasacyjna złożona na to postanowienie została oddalona – postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 3112/13. Również skarga złożona w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. została oddalona – wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 38/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 39/13 odrzucił też skargę zobowiązanego w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 3111/13 skargę kasacyjną złożoną na to postanowienie oddalił. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, dokonał prawidłowej kontroli postępowania przeprowadzonego przez organy egzekucyjne nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, która, co istotne, nie została skutecznie zakwestionowana w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a więc zasady równości obywateli wobec prawa, wyjaśnić należy, że konstytucyjna zasada równości obywateli gwarantuje równość wobec prawa, a nie wobec jego naruszeń. Tak więc podnoszona okoliczność, że w stosunku do innych obiektów budowlanych posadowionych na terenie ogródków działkowych aktualnie nie toczy się postępowanie w przedmiocie rozbiórki nie może oznaczać akceptacji dla samowoli budowlanej stanowiącej naruszenie przepisów Prawa budowlanego i akceptacji dla bierności skarżącego w wykonaniu obowiązku. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.