II SA/Sz 723/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Kataryna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi L. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. L.Z. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z częścią usługową na budynek usługowy, w którym ma być prowadzona działalność polegająca na sprzedaży [...]. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił L.Z. ustalenia warunków zabudowy na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z częścią usługową na budynek usługowy na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca decyzją z dnia [...] uzyskał zgodę na realizację na działce nr [...] (obecnie część zachodnia działki nr [...] powstałej ze scalenia działek [...]) w [...] budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z [...]% częścią usługową. Działka ta znajdowała się i znajduje w strefie zabudowy jednorodzinnej, bez obecności obiektów usługowych. Organ podkreślił, że z przeprowadzonej wówczas analizy, przy niezmienionym stanie faktycznym, w rozpatrywanym obszarze o zwartym charakterze urbanistycznym, położonym wzdłuż drogi wewnętrznej gminnej dz. nr [...] nie znajduje się żaden obiekt o charakterze wyłącznie usługowym, a wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne. W ocenie organu, nie spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o kontynuacji funkcji, co skutkuje koniecznością odmowy wydania warunków zabudowy. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien spełnić wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tymczasem zaprojektowano i zrealizowano obiekt, nieporównywalnie większy od pozostałych budynków mieszkalnych, znajdujących się w analizowanym obszarze z zakamuflowaną częścią mieszkalną, faktycznie jako usługowy o czym świadczą zastosowane tam parametry techniczno-użytkowe: (układ funkcjonalny, zestaw pomieszczeń, ich powierzchnie i wysokości, poziom podłogi, parteru, rozwiązania materiałowe np. podłogi). Zastosowane parametry i rozwiązania materiałowe są charakterystyczne dla obiektów usługowych a nie obiektów mieszkalnych (§ 3 ust. 9 i 11, § 72, § 73 ust. 2 ww. rozporządzenia o warunkach technicznych). Organ stwierdził, że wnioskodawca zrealizował obiekt niezgodnie z intencją otrzymanej decyzji, powodując tym samym zakłócenia w realizowanym na tym obszarze przez Urząd Gminy ładzie przestrzenno – funkcjonalnym. W odwołaniu od powyższej decyzji L.Z. zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że w obszarze analizowanym wokół działki nr [...]nie istnieją obiekty podobne do obiektu planowanego przez wnioskodawcę. Powołując się na poglądy doktryny wskazał, że należy przyjąć szerokie znaczenie podobieństwa i kontynuacji zabudowy, co oznacza że nowa zabudowa nie musi być wcale identyczna jak istniejąca. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium zwróciło uwagę, że podstawą pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 tej ustawy, a także w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania organ jest zobowiązany do sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, której głównym celem jest wykazanie, że funkcja, gabaryty i architektura planowanego obiektu budowlanego odpowiada istniejącej funkcji i takim samym parametrom obiektów zlokalizowanych w tym obszarze. Organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalno-usługowym wybudowanym w [...]r. oraz że L.Z. samowolnie zmienił sposób użytkowania części tego budynku, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...]r., wstrzymał użytkowanie pomieszczeń położonych na parterze i poddaszu, zobowiązując jednocześnie m.in. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium oceniając zgromadzony materiał dowodowy stwierdziło, że obszar analizowany został ustalony zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obejmując działki położone w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość. Są to działki położone wzdłuż drogi wewnętrznej, którą stanowi działka nr [...]. Zarówno z części tekstowej jak i z części graficznej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne w większości parterowe (na działce nr [...]budynek [...]) z garażami, czyli obszar ma zabudowę o funkcji typowo mieszkaniowej. Ustawodawca definiując warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał, że warunek ten dotyczy przede wszystkim funkcji, a przy tożsamej funkcji planowana zabudowa może być zróżnicowana w zakresie ich gabarytów i architektury. Jednakże ta zróżnicowana zabudowa nie może znacząco odbiegać od istniejącej. Jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W ocenie organu II instancji, wnioskodawca zamierza wprowadzić do tej jednostki urbanistycznej zabudowę o funkcji znacznie odbiegającej od istniejącej. W obszarze tym znajduje się tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dobudowanymi garażami. W związku z tym, zmiana użytkowania części mieszkaniowej na użytkową zmieni całkowicie dotychczasową funkcję mieszkalną z usługami na funkcję usługową. Organ zaznaczył, iż już obecnie działalność ta jest prowadzona w istniejącym budynku mieszkalno-usługowym, w którym samowolnie dokonano zmiany jego przeznaczenia na usługowy. Na powyższą decyzję L.Z., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, ograniczającym prawo do zabudowy gruntu, przez co organ wadliwie ustalił, że planowana przez skarżącego inwestycja doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu przez organ, że w obszarze analizowanym wokół działki nr [...] nie istnieją obiekty podobne do obiektu planowanego przez skarżącego, co było konsekwencją przyjęcia do analizy zbyt wąskiego obszaru i co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że planowana przez skarżącego inwestycja będzie powodować wprowadzenie zabudowy o funkcji nieistniejącej w ocenianym obszarze; - naruszenie art. 7, art. 11, art. 77, 80, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., polegające na braku precyzyjnego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie organ uznał, że wyznaczenie przez Wójta Gminy obszaru do analizy było prawidłowe, skoro jednocześnie organ II instancji opowiedział się za koncepcją szerokiego rozumienia pojęcia "działki sąsiedzkiej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi inwestor podkreślił, że § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalną odległość granic obszaru analizowanego, co oznacza że możliwe jest wyznaczenie obszaru o większej powierzchni. Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazał, że organ administracji obowiązany jest do wyczerpującego uzasadnienia przesłanek wydania takiej decyzji, czego w sprawie nie wykonał organ I instancji. W szczególności organ nie wyjaśnił w jaki sposób realizacja inwestycji w postaci budowy obiektu usługowego doprowadziłaby do zaburzenia ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a także by wybudowanie takiego obiektu było uciążliwe dla właścicieli działek sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący podkreślił, że na działkach sąsiednich (dz. nr [...]), nie znajdujących się w wytyczonym obszarze analizy, znajduje się wiele obiektów usługowych o różnorakich gabarytach, wykorzystywanych do różnych typów działalności (sklep spożywczy, usługi blacharsko-lakiernicze, warsztat samochodowy). Wskazane powyżej działki stanowią całość urbanistyczną i powinny być ujęte w wyznaczonym przez organ obszarze analizy. Do pisma załączono mapy sytuacyjno-wysokościowe obrębu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, która miałaby pozwolić na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z częścią usługową na budynek usługowy. Przepisem, który określa zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej określanej skrótem "u.p.z.p.". Zgodnie z jego postanowieniami wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji stanęły na stanowisku, że uzyskanie wnioskowanych warunków zabudowy celem doprowadzenia przez skarżącego do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z częścią usługową na budynek usługowy naruszałoby tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. Przeprowadzona przez organy analiza terenu otaczającego i sąsiadującego z działką nr [...]doprowadziła je do uznania, że nie znajdują się w sąsiedztwie obiekty o funkcji jedynie usługowej, których istnienie pozwalałoby przyjąć spełnienie przesłanki mówiącej o kontynuacji funkcji. Zgodnie z definicją ustawową, przez pojęcie ładu przestrzennego rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach, wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany, w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (patrz wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, opubl. w Lex nr 1145557). Kierując się wskazanymi wyżej przesłankami, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, że ustalenie warunków zabudowy zgodnych z wnioskiem L.Z., nie znajduje uzasadnienia w obszarze otaczającym istniejący budynek na działce nr [...]. Nie jest w sprawie sporne, że określony na potrzeby niniejszej sprawy obszar analizowany obejmuje działki, które znajdują się w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (vide: załącznik graficzny do analizy – karta [...]akt administracyjnych). Jest to zgodne z wymogami postawionymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Funkcje, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji, obrazuje analiza, stanowiąca załącznik opisowy do decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. Z analizy oraz załączonej doń mapy wynika, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkalna jednorodzinna (działki nr [...]). Obiekty garażowe, przybudowane do istniejących budynków mieszkalnych, nie przekraczają powierzchni [...] m2. W trakcie postępowania administracyjnego skarżący, poza ogólnym zarzutem zawartym w odwołaniu, że "w analizowanym obszarze, wbrew twierdzeniom organu I instancji, istnieją już obiekty o funkcji usługowej, podobne do obiektu będącego przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie", nie wskazał żadnego konkretnego obiektu, który w sąsiedztwie działki [...], posiadałby funkcję usługową. W poglądach doktryny i judykatury wskazuje się natomiast wyraźnie, że na tle przepisów postępowania administracyjnego aktualna jest również zasada, że strona, która wywodzi swe racje, winna przedstawić dowód na ich potwierdzenie. Zauważyć należy, że próba skonkretyzowania stawianej przez skarżącego tezy została podjęta, nawet nie w skardze, ale w piśmie procesowym z dnia [...]r., w którym odwołano się do obiektów położonych na działkach nr [...]. Dołączone do ww. pisma mapy nie potwierdzają jednak faktu istnienia w obszarze sąsiadującym z działką nr [...] obiektów o funkcji usługowej. Obecny na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącego nie był w stanie wskazać na załączonych przezeń mapach położenia ww. działek względem nieruchomości skarżącego, a tym samym wykazać bliskość obiektów o charakterze usługowym w stosunku do budynku istniejącego na działce nr [...]. W rzeczywistości obiekty na ww. działkach znajdują się w znacznym oddaleniu od nieruchomości skarżącego a zatem nie mogły być uwzględnione. Za bezpodstawne uznać należy stanowisko strony skarżącej, że pomimo takowych możliwości organ ograniczył obszar analizy do minimum. Materiał dowodowy świadczy o tym, że spełniono wymów określony w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizy porównawczej ustalono w sposób prawidłowy, obejmował on teren w odległości trzykrotnej długości działki, w którym to obszarze wyraźnie kształtuje się sposób zagospodarowania przestrzeni urbanistycznej, którą wypełnia zabudowa o funkcji mieszkaniowej, nie zaś usługowej. Trafnie zauważono w skardze, że w świetle wskazanego § 3 rozporządzenia, granice obszaru mają być wyznaczone w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki. Możliwe jest zatem wyznaczenie obszaru o większej powierzchni niż minimalna w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Należy mieć jednak na względzie, aby obszar analizowany tworzył racjonalnie określoną całość urbanistyczną, którą ustala się uwzględniając całokształt okoliczności danej sprawy. Nie można bowiem zaaprobować takiego poszerzania obszaru analizowanego, które będzie następowało aż do skutku objęcia swymi granicami nieruchomości zabudowanych obiektami o funkcji podobnej do planowanej przez zainteresowanego. W niniejszej sprawie Sąd za prawidłowy uznał sposób i granice wyznaczenia obszaru analizowanego. Strona skarżąca nie wykazała nadto, aby w jego granicy lub w rzeczywistym, bliskim sąsiedztwie granic obszaru znajdowała się zabudowa usługowa. Nowa funkcja zabudowy musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, ewentualnie stanowić jej uzupełnienie. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn.; akt II OSK 1535/11, Lex nr 1121179). Zgoda na funkcjonowanie w analizowanym obszarze [...] obiektu w 100% usługowego, byłaby sprzeczna z dotychczasową funkcją występującą na tym terenie i mogłaby prowadzić do procesu jego całkowitego przeobrażenia. Pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do niewłaściwego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji motywów jej podjęcia również nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymogi co do formy i treści, wymienione w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Ustalenia konieczne dla wydania merytorycznej decyzji zostały dopełnione. Organ zgromadził i ocenił wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie potwierdziły się sformułowane w niej zarzuty, zaś Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł takich uchybień prawa, które skutkować miałyby wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), skarga została oddalona.