I SA/Wa 638/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi J.M., H.S., H.S., B.K., J.S., K.Z. i T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J.M., H.S., H.S., B.K., J.S., K.Z. i T.M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J.M., H.S., H.S., B.K., J.S., K.Z. i T.M. kwotę po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...] września 2011 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] sierpnia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzje Prezydenta W. z [...] czerwca 2009 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej wskutek jej podziału. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]. Decyzja ta wydana została na wniosek K.Z., H.S., J.S., B.K., H.S., J.M. i T.M., współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2007 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent W. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej wskutek podziału działki, zatwierdzonego powyższą decyzją ostateczną i zobowiązał do zapłaty rzeczonej opłaty - w kwocie po [...] zł, stosownie do wysokości posiadanych udziałów w przedmiotowej nieruchomości – B.K., J.M., T.M., H.S., J.S., H.S. i K.Z., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Decyzja powyższa wydana została na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy oraz w oparciu o operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego; z operatu tego wynika, że wartość nieruchomości na dzień sierpnia 2007 r., tj. przed podziałem, wynosiła [...] zł, na dzień zaś [...] sierpnia 2007 r., tj. po dokonanym podziale – [...] zł. B.K., J.M., T.M., H.S., J.S., H.S. i K.Z., reprezentowani przez J.P., złożyli odwołanie od rzeczonej decyzji. Po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. B.K., J.M., T.M., H.S., J.S., H.S. i K.Z., zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2178/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił powyższą skargę jako złożoną z uchybieniem ustawowego terminu. Wnioskiem z 4 lutego 2011 r. skarżący zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławcze o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2010 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z [...] września 2011 r., Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2010 r. Skarżący zwrócili się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe tylko wtedy, jeśli od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, nie minęły trzy lata. Ustalenie takie musiało nastąpić w drodze decyzji ostatecznej, tj. decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, a zatem - albo w drodze decyzji pierwszej instancji, od której nie zostało wniesione w ustawowym terminie odwołanie, albo - decyzji drugiej instancji, wydanej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ustalenie opłaty następuje nie w dacie wydania decyzji lecz dopiero w momencie doręczenia decyzji organu odwoławczego przynajmniej jednej ze stron tego postępowania, przy czym musi to być doręczenie skuteczne, zgodnie z przepisami k.p.a. Poddawana ocenie decyzja ostateczna została przesłana tak pełnomocnikowi stron jak i samym stronom. Pozostaje zatem ocena, zdaniem organu nadzoru, w jakiej dacie nastąpiło doręczenie przedmiotowej decyzji pełnomocnikowi J.P.. Przesyłka pocztowa z przedmiotową decyzją ostateczną, skierowana do J.P., została awizowana mu w dniu 12 sierpnia 2010 r. Co prawda na podstawie akt niniejszej sprawy, w szczególności - wobec braku w tychże aktach koperty, w której przesyłka ta została nadana, Kolegium nie jest w stanie w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, czy w przypadku tego doręczenia zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 44 § 2 i 3 k.p.a., przede wszystkim w zakresie pozostawienia powtórnego zawiadomienia o możliwości odbiory przesyłki, jednakże SKO zauważa, że gdyby owe przesłanki zostały spełnione, a brak jest jednocześnie podstaw do twierdzenia, że do spełnienia tych przesłanek nie doszło, to - w świetle art. 44 § 4 k.p.a. - do doręczenia przedmiotowej decyzji doszło nie w dniu 30 sierpnia 2010 r. - doręczenie faktyczne, lecz już w dniu 25 sierpnia 2010 r. - doręczenie zastępcze. Podkreślenia przy tym wymaga, że w stosunku do wymienionego pełnomocnika zastosowanie art. 44 k.p.a. znajduje w pełni zastosowanie. Przedstawione wyżej wątpliwości nie pozwalają z całą stanowczością określić daty doręczenia przedmiotowe] decyzji J.P., nie pozwalają w szczególności z całą stanowczością wykluczyć, iż do doręczenia przedmiotowej decyzji doszło już w dniu 25 sierpnia 2010 r. Zważywszy na dokonane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacje, J.P. został już w dniu 12 sierpnia 2010 r. poinformowany o fakcie pozostawienia na okres 14 dni przesyłki zawierającej przedmiotową decyzje ostateczną. Konsekwencje nieodebrania przesyłki w tym terminie, w tym - przyjęcie fikcji doręczenia wraz z upływem owego terminu, określał natomiast art. 44 k.p.a. Zdaniem Kolegium, dla stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej z przyczyn wskazanych w rozpatrywanym wniosku konieczne byłoby ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi stron postępowania po dniu 28 sierpnia 2010 r. Wobec przedstawionych powyżej, nie dających się usunąć wątpliwości Kolegium nie widzi możliwości uwzględnienia wniosku i stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji ostatecznej. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.M., B.K., H.O., J.S., K.Z., T.M. i H.S. zarzucili skarżonej decyzji: 1) rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 35 § 3, 35, 76, 77, 79, 80, 81,109, 110, 140, 156 § 1 pkt 2, 5, 7 kpa, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie art. 44 kpa, 3) naruszenie art. 98 a ust. 1 poprzez wydanie decyzji po upływie terminu przedawnienia, 4) naruszenie art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2010 r. jak i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2009 r. nr [...] i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego z [...] września 2011 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Kontrolowaną w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2009 r. nr [...] została ustalona opłata adiacencka, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału na wniosek właściciela, a więc na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09, iż upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. dotyczy rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie od decyzji organu I instancji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej zostało wniesione odwołanie, dla oceny czy został dochowany trzyletni termin o jakim stanowi art. 98 a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. konieczne jest ustalenie kiedy stronom została doręczona decyzja organu odwoławczego. Przy czym okolicznością bezsporna w sprawie jest, że decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna z dniem 28 sierpnia 2007 r. Zatem upływ trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej upływał z dniem 28 sierpnia 2010 r. Decyzja ostateczna o ustaleniu opłaty adiacenckiej winna być więc doręczona stronom przed dniem 28 sierpnia 2010 r. Właściciele nieruchomości podzielonej na ich wniosek, na który został nałożony obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej w postępowaniu o ustalenie tej opłaty byli reprezentowani przez pełnomocnika J.P.. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przez pełnomocnika decyzji organu odwoławczego z [...] sierpnia 2010 r. widnieje data odbioru przesyłki przez pełnomocnika 30 sierpnia 2010 r. co by wskazało, że decyzja została doręczona po 28 sierpnia 2010 r. czyli po upływie trzyletniego terminu o jakim stanowi art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Jednakże organ nadzoru przyjmuje, że do doręczenia decyzji doszło w dniu 25 sierpnia 2010 r. gdyż przesyłka pocztowa z przedmiotową decyzja ostateczną została awizowana w dniu 12 sierpnia 2010 r. i w świetle art. 44 § 4 k.p.a. upływ czternastodniowego terminu nastąpił z dniem 25 sierpnia 2010 r. Przy czym organ nadzoru ma wątpliwości, które formułuje w uzasadnieniu decyzji, co do tego czy w przypadku tego doręczenia zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Jednocześnie stwierdza, że tych wątpliwości usunąć się nie da a zatem przyjmuje, że przesyłkę doręczono zgodnie z przepisami prawa w dniu 25 sierpnia 2010 r. co powoduje, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalających opłatę adiacencką. Z powyższym stanowiskiem organu nadzoru nie sposób się zgodzić. Faktycznie są wątpliwości co do doręczenia decyzji ostatecznej ustalającej opłatę adiacencką pełnomocnikowi zobowiązanych do uiszczenia tej opłaty J.P.. Wątpliwości te wynikają z tego, że nakreślona przez doręczyciela data awizowania przesyłki jest niewyraźna. Organ nadzoru odczytał ją jako 12 sierpnia 2010 r., natomiast skarżący w skardze twierdzą, że jest to data 17 sierpnia 2010 r. gdyby data awiza była zgodna z twierdzeniami skarżących to odbiór przesyłki przez pełnomocnika w dniu 30 sierpnia 2010 r. nastąpiłby z zachowaniem terminu o jakim stanowi art. 44 § 4 k.p.a. Nie jest również znana data powtórnego awizowania tej przesyłki. Organ nadzoru stwierdza, że wątpliwości związanych z tą przesyłką nie można wyjaśnić, ale swoje ustalenia ograniczył wyłącznie do badania akt sprawy. Natomiast nie podjął próby wyjaśnienia tych wątpliwości poprzez zwrócenie się o niezbędne informacje do właściwego urzędu pocztowego, a mianowicie w jakiej dacie dokonano pierwszego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki oraz kiedy dokonano powtórnego awizowania tej przesyłki. Informacje takie pozwolą na ocenę czy doręczenia przesyłki dokonano w zgodzie z wymogami określonymi w art. 44 k.p.a. Ma to o tyle istotne znaczenie, że tylko doręczenia zgodne z przepisami prawa jest skuteczne. Natomiast doręczenie z naruszeniem przez pocztę przepisów o doręczeniach powoduje, że przesyłki nie można uznać za skutecznie doręczoną a skutki niezgodnego z prawem doręczenia przesyłki stronie nie mogą powodować negatywnych dla tej strony następstw. Natomiast nie może organ nadzoru negować tego faktu, że pełnomocnik odebrał przesyłkę 30 sierpnia 2010 r., a więc po upływie trzyletniego terminu o jakim stanowi art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istota sprawy sprowadza się tylko do tego czy przesyłka z ostateczną decyzją została doręczona zgodnie z wymogami art. 44 k.p.a. czy też z naruszeniem tego przepisu co by oznaczało, ze decyzja ostateczna nie może być uznana za doręczoną. Brak ustaleń organu nadzoru w powyższym zakresie oznacza, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej merytoryczne rozpatrzenie a zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 §1 k.p.a. co uzasadnia ich uchylenie. Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru poczyni ustalenia zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu, co pozwoli na ocenę zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.