II GSK 420/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 399/12 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 399/12 wydanym w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r. K. G. zwróciła się o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2011. W sekcji VII wniosku - Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, wnioskodawczyni zadeklarowała dwie działki ewidencyjne użytkowane rolniczo (nr [...]). W sekcji VIII Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych, wnioskodawczyni zgłosiła do JPO (jednolita płatność obszarowa) cztery działki rolne oznaczone literami od "A" do "D" o łącznej powierzchni 1,12 ha, z czego dwie działki rolne o powierzchni 0,63 ha zostały zgłoszone do UPO (uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych). W dniu [...] lipca 2012 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni przeprowadzono kontrolę na miejscu z zakresie kwalifikowalności powierzchni, stwierdzając, że powierzchnia działek rolnych "A", "B" i "D" jest większa niż deklarowana we wniosku. Natomiast w zakresie działki "C", deklarowanej przez stronę jako łąka kontrolerzy stwierdzili zaniechanie działalności rolniczej na całej działce oraz nieprzestrzeganie norm dobrej kultury rolnej. W raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni działka "C", o powierzchni 0,38 ha, określona została jako nieużytek i przypisano jej symbole DR37, DR18, DR14. Producentka nie była obecna przy kontroli. Kopię raportu przekazano wnioskodawczyni drogą pocztową. Następnie w dniach [...] września i [...] września 2012 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu przestrzegania wymagań w zakresie wzajemnej zgodności, z której sporządzono raport, nie stwierdzając nieprawidłowości. K. G. została powiadomiona o kontroli i uczestniczyła w tych czynnościach. Kopie raportów przesłano stronie przesyłką pocztową. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji i Rolnictwa w O. odmówił K. G. przyznania płatności JPO i UPO oraz nałożył na nią sankcje wieloletnie w zakresie płatności JPO w wysokości 270,02 zł, potrącane z płatności realizowanych przez Agencję w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przyczyną odmowy przyznania płatności jednolitej była różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności we wniosku (1,12 ha) a areałem stwierdzonym podczas kontroli na miejscu (0,74 ha). Procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a uprawnioną wyliczono na 51,3514% ha, co uzasadniało w ocenie organu zastosowanie sankcji wieloletnich, wynikających z regulacji prawa wspólnotowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji i Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz.634). Organ odwoławczy po powtórnej analizie zgromadzonej w sprawie dokumentacji pokontrolnej uznał ustalenia inspektorów terenowych za w pełni zasadne. Jednocześnie w całości podzielił argumenty przywołane przez Kierownika w stanowisku z dnia [...] marca 2011 r. i uznał je za swoje, wskazując, że sporządzona dokumentacja fotograficzna w sposób niebudzący wątpliwości dowodzi, że działka rolna "C" (łąka) w roku 2010 leżała odłogiem, o czym świadczą porastające działkę wieloletnie chwasty oraz brak jakichkolwiek przejawów działalności rolniczej (zabiegów rolnych). Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, a kontrola na miejscu z dnia [...] lipca 2011 r. oddaje rzeczywistą powierzchnię gruntów użytkowanych przez odwołującą się w roku 2010, w związku z czym dokumentację pokontrolną należało uznać za rzetelny i obiektywny materiał dowodowy. Organ zwrócił też uwagę, że strona nie wskazała na żadne okoliczności, czy też dowody, które podważałyby dotychczasowe ustalenia kontroli na miejscu. Jednocześnie organ zaznaczył, że okoliczność nieużytkowania spornej działki pośrednio potwierdziła sama strona wskazując, że zakwestionowana łąka stanowi teren podmokły, na którym zabiegi agrotechniczne (koszenie) w okresie wiosennym są niemożliwe. Uznając zatem ustalenia z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2011 r. organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż wykluczenie powierzchni 0,38 ha działki "C" z płatności było w pełni zasadne i zgodne z przywołanymi na wstępie decyzji przepisami prawa. Z uwagi na fakt, że w wyniku powyższego wykluczenia całkowita powierzchnia gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności wynosiła 0,74 ha (1,12 ha pow. deklarowana – 0,38 ha pow. działki pow. działki rolnej "C"), a więc była mniejsza niż 1 ha, płatność JPO została odmówiona (ze względu na niespełnienie warunku posiadania co najmniej 1 ha gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy). Organ podkreślił, że dodatkowo, z uwagi na zawyżenie powierzchni przekraczające 50% na stronę nałożono sankcje wieloletnie, o których mowa w art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, przedstawiając sposób wyliczenia wysokości sankcji. W ocenie organu, inspektorzy terenowi oprócz zastosowania kodu DR14 wskazującego na naruszenie normy systematycznego koszenia łąk, prawidłowo przypisali tej działce kod DR18, oznaczający zaniechanie działalności rolniczej. Bez znaczenia w ocenie organu był fakt, że już po przeprowadzeniu kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, wnioskodawczyni podjęła czynności, które doprowadziły do przywrócenia rolniczego charakteru działki rolnej "C". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. złożyła osobiście K. G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. skarżąca oświadczyła, że w 2010 r. otrzymała wnioskowane dopłaty dotyczące działki "C". Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję, określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że spór między stronami sprowadza się do kwestii, czy na całej działce "C" zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Okoliczność wykluczenia powierzchni działki "C" z płatności spowodowała bowiem, że całkowita powierzchnia gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności wynosiła tylko 0,74 ha, a tym samym nie został spełniony warunek posiadania co najmniej 1 ha gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy. W związku z powyższym Sąd zaznaczył, że udokumentowanie wyników kontroli, szczególnie w kontekście podnoszonych przez skarżącą konsekwentnie zarzutów o utrzymywaniu łąki w dobrej kulturze rolnej, uzasadnia poddanie w wątpliwość dokonanych ustaleń stanu faktycznego, przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy. Sąd podkreślił, że organ dysponuje dokumentacją fotograficzną wykonaną w lipcu 2012 r., uniemożliwiającą jednoznaczne stwierdzenie charakteru upraw bądź innych roślin znajdujących się na działce, a w szczególności ustalenie, czy działkę "C" porastały chwasty wieloletnie. Potwierdza to analiza załączonych do akt zdjęć (bardzo słabej jakości i wykonanych w sposób niepozwalający na ich weryfikację i umiejscowienie w terenie). W ocenie Sądu stwierdzenie przez kontrolerów opisanego w decyzji stanu działki jest stwierdzeniem nieuprawnionym w kontekście przedstawionego materiału dowodowego oraz konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą stanowiska co do specyficznych warunków uprawy na podmokłym terenie, gdzie w okresie wiosennym nie ma możliwości prowadzenia jakichkolwiek prac sprzętem zmechanizowanym. Jak zaznaczył Sąd, dokonanie określonego ustalenia stanu faktycznego na podstawie konkretnego środka dowodowego przez orzekający w sprawie organ, nie zwalnia tego organu od obowiązku oceny wyników takiej czynności z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego i niezbędnej wiedzy. Ponadto, zdaniem Sądu, w przypadku spraw z zakresu rolnictwa, ocena ta musi być szczególnie wnikliwa i odpowiadać przede wszystkim na pytanie, czy kontrola przeprowadzona w przed terminem koszenia łąk w roku, którego dotyczył wniosek o płatność, może odpowiedzieć na pytanie, czy w roku, którego dotyczył wniosek, zadeklarowane przez stronę działki były użytkowane rolniczo. Sąd podkreślił, że za poprzednie lata, również i za 2010 r., skarżąca otrzymywała na podstawie ustawy wnioskowane płatności, a więc działka "C" nie została wówczas określona, jako niewykorzystywana rolniczo, co również poddaje w wątpliwość ustalenia kontrolne. W ocenie Sądu przepis § 1 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U.z 2007 nr 46 poz. 306) wskazuje w sposób jednoznaczny i wyraźny, że w odniesieniu do pastwisk i łąk grunty te są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, a zatem wskazana czynność powinna być dokonana przynajmniej jeden raz w roku w nieprzekraczalnym terminie do 31 lipca. Częstsze koszenie i usuwanie okrywy roślinnej nie jest zatem – w świetle tej regulacji – obowiązkiem, ale prawem rolnika. Ponadto Sąd stwierdził, że organy administracji nie sprostały wymaganiom dotyczącym konstrukcji uzasadnienia wydanego orzeczenia. Wskazał, że zarówno organ I jak i II instancji nie odniósł się w żaden sposób do argumentów, które zdaniem skarżącej potwierdzają jej stanowisko w sprawie. Zaniechanie oceny przedstawionych okoliczności czyni, w ocenie Sądu, stanowisko organu arbitralnym i nie spełniającym warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., zaś wymienione braki postępowania wyjaśniającego powodują, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wskazane naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mogły zdaniem Sądu mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o przesłankę naruszenia przez organy Agencji wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż postępowanie organu było zgodne z obowiązującymi przepisami, w szczególności mając na względzie treść art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r, poz. 1164). Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. K. G. wniosła osobiście sporządzoną odpowiedź na skargę kasacyjną organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z uwagi na art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, organ nie jest zobowiązany z urzędu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. W myśl art. 3 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sytuacja procesowa strony w postępowaniu o przyznanie płatności, jak słusznie zauważył organ w skardze kasacyjnej, została w sposób istotny zmodyfikowana, w stosunku do reguł przyjętych w k.p.a. W tym postępowaniu strona została zobowiązana nie tylko do przedstawienia dowodów uzasadniających jej żądanie, ale również do współdziałania w tym zakresie z organem pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Zasadniczo, organ jest więc zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy. Co nie oznacza jednak zakazu podejmowania czynności procesowe niezbędnych do prawidłowego zakończenia sprawy. Zwłaszcza w sytuacji, gdy podstawowym dowodem mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jest dokument pozyskany przez organ. Jak wynika z treści art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach organ stoi na straży praworządności, co oznacza nic innego jak obowiązek przestrzegania przez organy norm prawa zarówno procesowego jak i materialnego. W stanie sprawy podstawą odmowy przyznania płatności JPO i UPO oraz nałożenia na stronę sankcji wieloletnich w zakresie płatności JPO był materiał z kontroli przeprowadzonej metodą inspekcji terenowej, wskazujący, że na działce rolnej "C" (łąka) od wielu lat nie była prowadzona działalność rolnicza. W ocenie Sądu I instancji organ wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz ocenił zgromadzony w tym postępowaniu materiał dowodowy. Sąd m.in. wskazał, iż organ nie odniósł się do przedstawionych przez stronę okoliczności świadczących o prowadzeniu na spornej działce działalności rolniczej oraz nie wykazał w sposób przekonywujący, aby taka sytuacja nie miała miejsca. Z tym stanowiskiem nie zgodził się autor skargi kasacyjnej. Podniesiona przez niego argumentacja nie zasługuje jednak na aprobatę. W istocie stanowi ona polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji i nie wykazuje na czym miałoby polegać naruszenie prawa przez ten Sąd. Organ, z uwagi na wyrażone w zaskarżonym wyroku poglądy, dokonuje niejako ponownej oceny (pod względem wartości i kompletności) wskazanych przez Sąd dowodów, co bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest możliwe. Jak wskazał Sąd I instancji organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny kluczowej kwestii, tj. czy na działce rolnej "C" była prowadzona działalność rolnicza. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, dla oceny wiarygodności ustaleń kontroli w terenie, mających świadczyć o zaprzestaniu prowadzenia na tej działce działalności rolniczej, ma znaczenie fakt otrzymania za poprzednie lata wnioskowanych przez stronę płatności. Nie sposób bowiem dać wiarę twierdzeniom organu, że znajdująca się na łące roślinność wskazuje na zaniedbania dłuższe niż jednoroczne, skoro za poprzednie lata były przyznane płatności. Natomiast, ewentualne pozbawienie strony płatności za poprzednie lata, jak zostało podniesione w skardze kasacyjnej, jest okolicznością nową i niepewną, od której nie można uzależniać wyniku tego postępowania. W tej sytuacji należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organ powinien był bardziej wnikliwie rozważyć zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonać oceny każdego dowodu z osobna oraz wespół z pozostałymi dowodami. Dokonując oceny protokołu z kontroli organ powinien był uwzględnić też fakt, iż kontrola została przeprowadzona przed upływem obowiązującego terminu do koszenia łąk, tj. przed dniem 31 lipca 2011 r. Fakt zadeklarowania do płatności oprócz łąki również innych działek uprawnych (np. pod uprawę zboża), co podnosi autor skargi kasacyjnej, nie może prowadzić, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, do ograniczenia praw strony wynikających z przepisów ustalających minimalne normy. To z kolei prowadzi do wniosku, że organ niezasadnie uznał twierdzenia strony w tym zakresie za ogólnikowe i pozbawione wartości dowodowej. Wynikało z nich, że łąka została skoszona w dopuszczalnym przez przepisy terminie, natomiast kolejne kontrole w terenie, które miały miejsce we wrześniu 2011 r., potwierdziły ze grunt pod łąką spełnia wszystkie normy i wymogi. Podsumowując, zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.