II SA/Rz 386/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi M. B., E. S., J. B. i S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 386/12 UZASADNIENIE M. B., S. P., E. S. i J. B. - zastępowani przez adwokata T. P. wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w S. przy ul. C., oznaczonej poprzednio jako działka nr 374/1 o pow. 0,9455 ha. Po rozpatrzeniu ich wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, a to części działek nr: 135/102, 135/103, 135/104, 135/105, 135/106, 135/107, 135/108, 135/109, 135/110 i 135/129 położonych w obrębie ewidencyjnym [...] - powstałych min. z działki o nr 374/1. Powyższa decyzja została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 201 lr., nr [...] uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że każda z nieruchomości objętych decyzją stanowi odrębny przedmiot własności różnych właścicieli i będących w użytkowaniu wieczystym różnych użytkowników wieczystych dlatego należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi podmiotami i różnymi przedmiotami, co do których organ I instancji winien wydać odrębne rozstrzygnięcia w sprawie. Następnie decyzjami z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta [...] orzekł w przedmiocie zwrotu poszczególnych działek powstałych z działki o nr 374/1, w tym decyzją o Nr [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej działki nr 374/1 o pow. około 0,0218 ha w S., która weszła w skład działki oznaczonej obecnie nr ewid. 135/129 o pow. 0,2352 ha w S., obręb [...], niezabudowanej, stanowiącej własność Gminy Miasta [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr 374/1 o pow. 0,9455 ha stanowiąca współwłasność K. B. i M. B. została, decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] lutego 1975 r., znak: [...], wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę Zasadniczej Szkoły Budowlanej w S. - w oparciu o realizacyjny plan szczegółowy zagospodarowania terenu. Budowa szkoły została zakończona w 1976 r. Część wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki nr 135/129 o pow. 0,00218 ha przeznaczona była w planie realizacyjnym na urządzenia terenów wypoczynkowych z zielenią wysoką i niską. W ocenie organu poza celem wywłaszczenia pozostawała skarpa rowu biegnąca wzdłuż północnej granicy całej działki nr 374/1 o szerokości 2m, stanowiąca część tej działki o pow. około 0,0031 ha. Skarpa została objęta decyzją wywłaszczeniową, a organ I instancji przyjął, że została wywłaszczona na żądanie właściciela jako nie nadająca się do racjonalnego użytkowania. Decyzją wywłaszczeniową objęto zatem całą nieruchomość a dotychczasowy właściciel nie dowoływał się. Nieruchomość w zakresie w jakim objęta była planem szczegółowym zagospodarowania (ok. 0,00218 ha) została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, urządzono na niej tereny zielone. W pozostałej części (ok. 0,0031 ha) nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nie wymagało określenia celu wywłaszczenia, gdyż przesłanki nabycia sprowadzały się do oceny czy pozostała część nieruchomości będzie nadawała się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. Zwrot takiej nieruchomości możliwy jest wyłącznie, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cele wywłaszczenia. Organ I instancji wskazał, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa Zasadniczej Szkoły Budowlanej w S., został zrealizowany na części wywłaszczonej działki nr 374/1. Obszar przyległy do rowu, wyznaczającego w sposób naturalny granicę tej działku został także zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia na tereny zielone. Organ zwrócił również uwagę, że skoro cel, jakim była budowa szkoły został osiągnięty przed upływem terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. w terminie 10 laty od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, to przedmiotowa nieruchomość, mimo, że w części nie była objęta celem wywłaszczenia i jest obecnie zagospodarowana w inny sposób niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, nie podlega zwrotowi. W niniejszej sprawie cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany, a dopiero później, tj. w 1986 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia tej nieruchomości w Miejscowym Palnie Zagospodarowania Przestrzennego, zgodnie z którym działka nr 135/129 została objęta obszarem pod nazwą "Adaptacja istniejącego zespołu garażowego". Takie przeznaczenie mieści się w pojęciu infrastruktury społecznej i technicznej, o którym mowa w art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dlatego przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać zwrotowi. Powyższą decyzję zakwestionowali w odwołaniu M. B., S. P., E. S. i J. B. - zastępowani przez adwokata T. P. i wnieśli o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazali, że objęta wnioskiem nieruchomość stała się zbędna na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nadto w większej części była ona i jest wykorzystania wbrew warunkom decyzji wywłaszczeniowej. Podkreślili, że część działki została zagospodarowana pod budowę garaży na samochody osobowe, a znaczna część gruntu do chwili obecnej stanowi tereny zielone. Istniejące korty tenisowe, bieżnia nie są wykorzystywane przez szkołę a istniejące budynki, rzekomo wzniesione z przeznaczeniem na warsztaty szkolne, nie noszą śladów korzystania, wręcz zagrażają bezpieczeństwu przechodzących osób. Część wnioskowanej działki została przekazana do używania Gminnemu Domowi Dziecka, bez informowania wnioskodawców. Wskazano, że art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Możliwość wykorzystania jej na inny ceł uzależniony jest od zgody poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Organ winien zatem zawiadomić o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem odwołujących dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr ., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu i instancji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) W motywach rozstrzygnięcia, powołując się na ustalenia dokonane przez organ I instancji. Wojewoda wskazał na uregulowania zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, że ze zgromadzonego materiału nie wynika, aby część nieruchomości mimo objęcia decyzją wywłaszczeniową, pozostawała poza celem wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że nie można mówić o zbędności na ceł wywłaszczenia gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie łub w ogóle zaprzestano wykorzystania na ten cel. Na poparcie swego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli M. B., S. P., E. S. i J. B. - zastępowani przez adwokata T. P. i wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucili naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 136 ust 4 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a także naruszenie art. 6, art. 7, art, 8, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 105 i art. 107 § 3 k.p.a. Podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu skarżący wskazali że nieruchomość stała się zbędna dla celu na jaki została wywłaszczona, a ponadto w większej swojej części była i jest wykorzystywana wbrew warunkom decyzji wywłaszczeniowej. Całość powierzchni nieruchomości gruntowej, która została wywłaszczona, nie została do chwili obecnej, a więc przez przeszło 35 lat wykorzystana zgodnie z celem przeznaczenia. Znacząca część gruntu stanowi bowiem tereny zielone bądź jest wykorzystywana pod blaszane garaże, które z całą pewnością nie mogą być uznane za wykorzystanie wywłaszczonego gruntu w celu publicznym (garaże te są wykorzystywane przez osoby fizyczne, stanowią też przedmiot najmu dla podmiotów gospodarczych). Podniesiono, że w sytuacji zmiany celu wywłaszczenia, gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej niż przewidywał to cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy, gdy zagospodarowanie terenu jest nietrwałe. Stanowisko to wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 112/08 i znajduje ono zastosowanie w całości w przedmiotowej sprawie. Budynki wzniesione z przeznaczeniem na warsztaty szkolne nie są użytkowane i stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa. Ponadto, organy administracji zupełnie pominęły też fakt, że część z wnioskowanej działki została na trwale wyznaczona ogrodzeniem i przekazana do ubytkowania Gminnemu Domowi Dziecka bez informowania o tym wnioskodawców. Podkreślono, że przeznaczenie znacznej części nieruchomości na tereny zielone i korty tenisowe nie może uzasadniać utrzymania w mocy decyzji wywłaszczeniowej. Podniesiono, że zadysponowanie nieruchomością na inny cel bez zawiadomienia o tym zamiarze byłych właścicieli lub ich spadkobierców stanowi naruszenie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pełnomocnik skarżących wskazał także, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto wnioski i argumenty skarżących, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Działania organu są także niezgodne także z art. 77 k.p.a. Uprawnienia wnioskodawców wynikające z ustawy gospodarce nieruchomościami przysługują nawet wtedy, gdy wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie nieobowiązujących już przepisów prawa. Ponadto przytoczono okoliczności, które zdaniem strony skarżącej świadczą o naruszeniu przepisów o przeznaczeniu wywłaszczonych nieruchomości oraz stanowią rażące uchybienie konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy decyzja (postanowienie) dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zaskarżona decyzja nie zawiera tego rodzaju uchybień, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jaki ubiegali się skarżący, zostały określone w dziale III rozdziale 6 ustawy w dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właścicieli lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości łub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ust. 1 określa 2 przypadki "zbędności" na ceł wywłaszczenia: 1) kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo 2) kiedy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, W ust. 2 przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy ceł wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w niniejszej sprawie organy uznały, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy Zasadniczej Szkoły Budowlanej w S. został zrealizowany przed upływem terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to potwierdza zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Jak wynika z planu szczegółowego zagospodarowania terenu Zasadniczej Szkoły Budowlanej w S., północno-wschodnia część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 135/129 została przeznaczona na urządzenie terenów wypoczynkowych z zielenią wysoką i trawnikiem. Fakt urządzenia w tym obszarze terenów zielonych, obejmujących trawniki i drzewa w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami potwierdza m. in. dokumentacja fotograficzna, protokół wizji terenowej z 2007 r., decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], zezwalająca na usunięcie m.in. 6 topoli rosnących na działce nr 135/129. Należy przy tym podkreślić, że w granicach celu publicznego inwestycji polegającej na budowie szkoły mieszczą się tereny wykorzystywane do uprawiania rekreacji i umożliwiające niezbędny dla uczniów wypoczynek od zajęć szkolnych. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie ulega wątpliwości, że zrealizowane przy szkole tereny zielone były przeznaczone do używania przez pracowników szkoły oraz jej uczniów. Po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, w wyniku uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. działkę nr 135/129 zajęto pod garaże. Należy podkreślić, że zmiana sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jaka dokonała się w wyniku uchwalenia w/w planu nie ma wpływu na ocenę przesłanki zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia, o jakiej mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu nastąpiła bowiem już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Z tego też względu Sąd nie mógł uwzględnić zarzutów skargi, choć co do zasady zgodzić należy się z poglądem w niej wyrażonym, że wykorzystanie nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu uzależnione jest od stanowiska poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców. Dotyczy to jednak "pierwotnego" wykorzystania, nie zaś kolejnych zmian przeznaczenia terenu dokonywanych po upływie okresów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tego rodzaju pogląd wyraził też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13.09.2011 r., I SA/Kr 1069/11, System Lex Nr 965362, wskazując, że "w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a tym samym nieracliomość nie może być traktowana jako zbędna na cel wywłaszczenia, okoliczność niezrealizowania obowiązków wynikających z art. 136 ust. 2 u.g.n. nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości". Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, wywodzone z analizy materiału dowodowego, że całość terenu określonego w decyzji wywłaszczeniowej objęta została celem wywłaszczenia, wraz z pasem gruntu stanowiącym skarpę rowu. Skarpa rowu stanowi bowiem naturalne ukształtowanie terenu i jest integralną częścią nieruchomości. Przytoczony we wstępnej części uzasadnienia pogląd organu I instancji wyrażony w tej kwestii nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy, słusznie więc został zakwestionowany przez organ odwoławczy. Reasumując Sąd uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 Rp.s,a, W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.