II OSK 3045/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 353/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Głogów z dnia 29 marca 2012 r. nr XVII/93/2012 w przedmiocie regulaminów korzystania z obiektów sportowych gminy Głogów w zakresie: pkt 1 we fragmencie : "i administrowany jest przez Urząd Gminy Głogów z siedzibą w Głogowie przy ul. Słodowej 2b", pkt 5, pkt 22, pkt 26, pkt 30 i pkt 31 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz pkt 2 we fragmencie "i administrowany jest przez Urząd Gminy Głogów z siedzibą w Głogowie przy ul. Słodowej 2b", pkt 3, pkt 10, pkt 13, pkt 14 i pkt 16 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały uchyla punkt III zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 4 października 2012 r., sprostowanym postanowieniem z 28 listopada 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego (dalej również jako "organ nadzoru") stwierdził nieważność pkt 5, pkt 22, pkt 26, pkt 30 i pkt 31 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Głogów z 29 marca 2012 r. Nr XVII/93/2012, a także stwierdził nieważność pkt 3, pkt 10, pkt 13, pkt 14 i pkt 16 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały. W pozostałej części Sąd I instancji skargę oddalił (pkt III wyroku). Z sentencji i uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przedmiotem skargi organu nadzoru była część powołanej wyżej uchwały w zakresie: - załącznika Nr 1: pkt 1 do zaskarżonej uchwały we fragmencie "i administrowany jest przez Urząd Gminy Głogów z siedzibą w Głogowie przy ul. Słodowej 2b", pkt 5, pkt 22, pkt 26, pkt 30 i pkt 31 oraz - załącznika Nr 2: pkt 2 we fragmencie "i administrowany jest przez Urząd Gminy Głogów z siedzibą w Głogowie przy ul. Słodowej 2b", pkt 3, pkt 10, pkt 13, pkt 14 i pkt 16. Załącznik nr 1 stanowi Regulamin korzystania z kompleksu sportowego "Moje Boisko – Orlik 2012" przy Szkole Podstawowej w Serbach, natomiast załącznik Nr 2 Regulamin korzystania z boisk sportowych Gminy Głogów. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał między innymi, że wadliwość pierwszych punktów obu regulaminów, w części wskazującej podmiot administrujący obiektami sportowymi, których dotyczą, polega na nieuprawnionym, imiennym wskazaniu tych podmiotów, zamiast ewentualnego określenia form prowadzenia gospodarki komunalnej (np. przez osobę fizyczną, czy też przez gminną jednostkę organizacyjną). Uwzględniając skargę (pkt I i II sentencji wyroku) Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do przesłanek stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji nie podzielił natomiast zarzutów organu nadzoru w zakresie punktów 1 obu załączników we wskazanych fragmentach (pkt III wyroku). W ocenie Sądu I instancji, użyty w nich zwrot "administrowany" nie został użyty jako sformalizowane określenie specyficznej formy gospodarowania mieniem gminy, lecz w sensie potocznym, jako wskazanie miejsca wykonywania czynności czysto technicznych. Zdaniem Sądu I instancji, do takiej interpretacji uprawnia przede wszystkim jednoznaczne stwierdzenie w początkowym fragmencie obu punktów kwestionowanych przez organ nadzoru, że boiska, o których mowa w załącznikach, stanowią "własność Gminy Głogów". Uwzględniając brzmienie całego przepisu, posłużenie się dodatkowym uzupełnieniem "... i administrowany jest przez Urząd Gminy Głogów z siedzibą w Głogowie przy ul Słodowej 2b", znajduje "niejako naturalne wsparcie" w art. 33 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz., 1591 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 – dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym"), zgodnie z którym wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w sposób adekwatny do celu jaki wynika z tego przepisu. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na przyjęciu, że wskazanie w zaskarżonej uchwale Urzędu Gminy Głogów z siedzibą w Głogowie jako podmiotu administrującego stanowi jedynie wskazanie miejsca wykonywania czynności technicznych, a nie wskazanie konkretnego podmiotu administrującego gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej. Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie III i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. W świetle dyspozycji art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, stąd zadań związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym nie może przejmować żaden inny podmiot, a także przedmiotowa uchwała Rady Gminy Głogów nie może określać administratora terenów przedmiotowych kompleksów sportowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1008/06). Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że treść załącznika nr 1 pkt 1 i załącznika nr 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały stanowi jedynie wskazanie miejsca wykonywania czynności technicznych, a nie wskazanie konkretnego podmiotu administrującego gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, odmiennej tezy nie uzasadnia również art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Urząd gminy jest bowiem jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy. Urząd gminy nie wykonuje więc jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji. Dlatego też nie do przyjęcia jest stanowisko Sądu I instancji, że zwrot "administrowany" nie został użyty jako sformalizowane określenie specyficznej formy gospodarowania mieniem gminy, lecz w sensie potocznym, jako wskazanie miejsca wykonywania czynności czysto technicznych. Należy mieć także na uwadze, że administratora tych terenów w świetle ustawowo określonych kompetencji, wyznaczać powinien w tej sprawie Wójta Gminy Głogów. Stąd nastąpiło także naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braku prawidłowego uzasadnienia tego wyroku, na skutek błędnej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.