I OSK 547/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 641/12 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 641/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], oddalił skargę w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. S. P. złożył w Urzędzie Miasta L. pismo, w którym zwrócił się z prośbą o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku wskazał, że żąda przyznania dodatku w wysokości 140,36 zł, gdyż przyznanie świadczenia w kwocie wyższej pozbawi go pomocy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Wyjaśnił, że jego dochód miesięczny wynosi 336,74 zł, zaś powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 35,94 m2, a łączna powierzchnia pokoju i kuchni wynosi 28,37 m2. Określił, że łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wyniosła 230,01 zł. Prezydent Miasta L., decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] – wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), art. 104 K.p.a., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie obniżenia wysokości wskaźników procentowych stosowanych przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego – przyznał S. P. dodatek mieszkaniowy w wysokości 141,11 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. P. Po jego rozpoznaniu, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem przyznawanym osobom, które spełniają przesłanki przewidziane w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i złożą wniosek o jego przyznanie oraz deklarację o dochodach. Podkreślono, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ nie ma możliwości modyfikowania wysokości przyznanego dodatku. Powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ odwoławczy wyjaśnił, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 tej ustawy. Mając na uwadze, że wysokość najniższej emerytury wynosiła 799,18 zł miesięcznie organ uznał, że strona spełniła kryterium do przyznania dodatku mieszkaniowego. Określając wysokość należnego dodatku organ odwoławczy wskazał, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu dla 1 osoby wynosi – stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy – 35 m2. Wydatki na normatywną powierzchnię lokalu ustalano zgodnie z art. 5 ust. 4 tej ustawy i wynoszą one 223,99 zł (wydatki za lokal 230,01 zł / 35,94 m2 powierzchnia użytkowa x 35 m2 powierzchnia normatywna). Ustawowa kwota wydatków, jakie powinien ponieść najemca stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynosi 50,51 zł (15 % z dochodu wynoszącego 336,74 zł), natomiast wysokość dodatku w myśl tego przepisu wynosi 173,48 zł. Zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zmodyfikowanym na podstawie uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie obniżenia wysokości wskaźników procentowych stosowanych przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego, wysokość dodatku nie może przekraczać 63 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego przez stronę lokalu. Dlatego też wysokość dodatku mieszkaniowego przyznanego stronie stanowi 141,11 zł (63 % z 223,99 zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że wysokość dodatku mieszkaniowego jest ustalana na podstawie przepisów bezwzględnie wiążących, dlatego nie jest możliwe przyznanie dodatku w innej kwocie niż przewiduje to ustawa oraz wydana na jej podstawie uchwała Rady Miasta L. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący S. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. oraz o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości 140,36 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. jest zgodna z prawem i w konsekwencji – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") – oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sposób zastosowania przez organy przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych oraz wpływające na wysokość przyznawanego dodatku mieszkaniowego postanowienia uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie obniżenia wysokości wskaźników procentowych stosowanych przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego nie budzi żadnych zastrzeżeń, tym bardziej, że ustalony stan faktyczny sprawy jest niesporny. Sąd pierwszej instancji podzielił w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dodatek mieszkaniowy jest przyznawany na wniosek, a kryteria jego przyznania oraz wysokość świadczeń określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych i wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że organ nie ma kompetencji do modyfikowania wysokości przyznawanego dodatku. Skarżący nie może więc żądać przyznania go w wysokości innej, niż wynikająca z przepisów prawa. Nie ma przy tym wpływu na wysokość przyznanego dodatku argumentacja skarżącego, że przyznanie go w wysokości wynikającej z ustawy spowoduje utratę innego rodzaju świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji bowiem, kiedy przyznanie jednego rodzaju środków pomocowych wpływać może na przyznanie innych (odmowę ich przyznania) z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, to od wyboru uprawnionego do określonego rodzaju pomocy zależy, o które środki się ubiegać. W kwestii stosowania zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego w procesie stosowania i wykładni prawa materialnego Sąd pierwszej instancji wskazał, że niedopuszczalne jest nadawanie tym zasadom waloru wiążących dyrektyw interpretacyjnych, a już zwłaszcza przyznawania takiego waloru wszystkim zasadom. Spośród zawartych w art. 6–16 K.p.a. zasad ogólnych za dyrektywę wykładni prawa materialnego może służyć jedynie zasada uwzględniania z urzędu interesu publicznego i słusznego interesu strony, jednakże tylko wtedy, gdy organ administracji publicznej działa na podstawie uznania administracyjnego. W przypadku zaś decyzji związanych – a takie zostały w tej sprawie wydane przez organy administracji – uwzględnianie także tej zasady jest niedopuszczalne. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. P., zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na: naruszenie prawa materialnego – tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych – przez błędne przyjęcie, że organ administracyjny, wydając zaskarżoną decyzję, nie działał w granicach tzw. uznania administracyjnego, tzn. przysługującego mu prawa do swobodnej oceny dowodów i ustalenia wysokości dodatku w wysokości 140,36 zł. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Jedyną podstawą kasacyjną przytoczoną w skardze kasacyjnej S. P. jest przepis prawa materialnego – tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Stosownie do treści tego przepisu, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3–6 (m.in. opłatami za używanie lokalu, opłatami za media), przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych stwierdzono, że organ decydujący o przyznaniu dodatku mieszkaniowego osobie samotnie gospodarującej dysponuje uznaniem administracyjnym, a zatem mógł, zgodnie z żądaniem skarżącego kasacyjnie, przyznać mu dodatek w wysokości niższej niż wynikająca z ustawy. Takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego jest decyzją związaną, co oznacza, że kalkulacja wysokości dodatku nie należy do uznania organu administracji, lecz jest zdeterminowana treścią przepisów prawa. W świetle uregulowań wynikających z art. 3–6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego jest obliczana z uwzględnieniem następujących czynników: a) liczby członków gospodarstwa domowego, b) dochodu gospodarstwa domowego (w relacji do kwoty najniższej emerytury ogłaszanej przez Prezesa ZUS), c) wydatków ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (np. czynsz, opłaty na rzecz spółdzielni mieszkaniowej, opłaty za media), d) powierzchni zajmowanego lokalu lub budynku mieszkalnego, e) obowiązywania w danej gminie uchwały rady gminy w przedmiocie podwyżki lub obniżki wskaźników, o których mowa w art. 6 ust. 10 powyższej ustawy. W świetle ustawy rolą organu przyznającego dodatek mieszkaniowy jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego oraz obliczenie wysokości dodatku, stosownie do algorytmu wynikającego z przepisów ustawy. Natomiast żaden przepis prawa nie daje możliwości miarkowania wysokości tak obliczonego dodatku. W tym stanie rzeczy należy uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie skarżącego kasacyjnie organy administracji, kierując się przepisami prawa, prawidłowo obliczyły wysokość dodatku mieszkaniowego w kwocie 141,11 zł. Podnoszony przez skarżącego kasacyjnie fakt, że przyznanie mu dodatku mieszkaniowego w powyższej kwocie może mieć wpływ na wysokość innych świadczeń z pomocy społecznej jest okolicznością obojętną z punktu widzenia zasad obliczania wysokości dodatku mieszkaniowego, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Wszak zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.) każda działalność organów administracji powinna znajdować oparcie w przepisach prawa. Tymczasem nie istnieje przepis prawa, który dopuszcza do obniżania wysokości dodatku mieszkaniowego poniżej kwoty, jaka wynika z bezwzględnie wiążących w tym zakresie przepisów ustawy. Taka możliwość nie wynika też z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz nie stwierdzono nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.