II SA/Wa 1193/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. We wniosku z dnia [...] marca 2012 r. M. J. zwrócił się do Głównego Lekarza Weterynarii, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej, tj. listy przedsiębiorców, u których podczas kontroli weterynaryjnej przeprowadzonej w lutym/marcu br. stwierdzono posiadanie lub zakup soli przemysłowej. Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art.104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) odmówił udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu decyzji podano, że na polecenie Głównego Lekarza Weterynarii, wojewódzcy lekarze weterynarii dokonali kontroli wykorzystania soli wypadowej (przemysłowej), jako soli spożywczej. Na podstawie sporządzonych list firm, które są nadzorowane przez inspekcje weterynaryjne i które na stanach magazynowych posiadały sól lub mieszanki "[...]" nieznanego pochodzenia, w Głównym Inspektoracie Weterynarii stworzono jedną listę zbiorczą, która została, przy piśmie z dnia [...] marca 2012 r., przekazana do Prokuratury Okręgowej w [...]. Dokonując oceny prawnej przedstawionego stanu sprawy organ wskazał, iż przedmiotowa lista nie dotyczy informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, lecz dotyczy działalności podmiotów prywatnych. Informacje w niej zawarte wskazują bowiem, którzy przedsiębiorcy posiadali podczas kontroli weterynaryjnej stanów magazynowych sól lub mieszanki "[...]" nieznanego pochodzenia albo pochodzące z firm "zakwestionowanych przez prokuraturę", a więc dotyczą kwestii związanych z zaopatrzeniem zakładów produkujących żywność pochodzenia zwierzęcego. Organ uznał jednak, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane informacje stanowią informację publiczną, lecz ich udostępnienie podlega wyłączeniu z uwagi na treść przepisów art. 5 ustawy. Podał, iż na gruncie powołanego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto, prawo to podlega ograniczeniu ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa oraz ze względu na prywatność osoby lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Organ wskazał, iż rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał na uwadze regulacje w zakresie prawa żywnościowego, a w szczególności rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury z zakresu bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UEL31 z 1 lutego 2002 r., str. 1-24 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem nr 178/2002. Wyjaśnił przy tym, że za nieujawnieniem listy przedsiębiorców, w których podczas kontroli stwierdzono posiadanie lub zakup soli przemysłowej przemawiają zasady prawa żywnościowego. W art. 10 rozporządzenia nr 178/2002 wskazano przesłanki jakie powinny być brane pod uwagę przy decydowaniu przez władzę publiczną o udostępnieniu informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem takimi przesłankami są: 1) podejrzenie, że żywność lub pasza może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt, a także 2) charakter, powaga i rozmiar ryzyka. Z uwagi na brak zagrożenia władze publiczne nie były zobowiązane do informowania społeczeństwa o liście przedsiębiorców. W ocenie Głównego Lekarza Weterynarii ujawnienie takiej listy na żądanie M. J. mogłoby się przyczynić do wprowadzenia w błąd konsumenta, że żywność pochodzenia zwierzęcego wyprodukowana w zakładach, które znajdują się na liście stanowi zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Ujawnienie listy mogłoby narazić przedsiębiorców na straty związane ze spadkiem sprzedaży, co jest o tyle nieuzasadnione, że zbadana sól wypadowa użyta do produkcji żywności nie stanowiła zagrożenia dla zdrowia i życia konsumentów. Od powyższej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. organ nie wskazał, która z norm art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiła podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej. Ponadto podniosła, że art. 5 nie znajduje zastosowania dla uzasadnienia odmowy udostępnienia żądanych informacji, ani też przepisy wskazanych przez organ ustaw. Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 3 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 61 Konstytucji RP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ nie podzielił zarzutów skarżącego jakoby decyzja nie spełniała wymogów art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wskazania, która z norm art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej miała zastosowanie. Stwierdził, że na stronie 4 i 5 decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. wyraźnie wskazano, że jedną z podstaw odmowy udostępnienia informacji publicznej jest art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto, organ powtórzył argumentację podaną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz wskazał, powołując się na przepis art. 61 Konstytucji RP, iż obywatel ma prawo uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. J. zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia listy przedsiębiorców, u których podczas kontroli stwierdzono posiadanie lub zakup soli przemysłowej. Skarżący podniósł, iż organ stawia interes przedsiębiorców nad gwarantowanymi przez ustawę z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia prawa osób – konsumentów, którzy nie zostali poinformowani, że do żywności przez nich spożywanej jest dodawana sól wypadowa, a nie sól spożywcza. Wskazał, iż Główny Inspektor Sanitarny nakazał wycofanie z obrotu żywności, w której wykorzystano sól wypadową, a zatem organ niezasadnie odwołuje się do art. 10 rozporządzenia nr 178/2002 r. Konkludując, skarżący stwierdził, że nielegalne działanie – polegające na fałszowaniu żywności nie może podlegać ochronie prawnej, zwłaszcza jeżeli osobami poszkodowanymi takim nielegalnym działaniem są konsumenci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rolą sądu nie jest przy tym zastępowanie organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Zgodnie z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż narusza ona prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaś jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 107 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i zasadności samej treści podjętej decyzji. Celem uzasadnienia decyzji jest bowiem wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Decyzja Głównego Lekarza Weterynarii, nie spełnia powyższych wymagań, jej uzasadnienie wskazuje na niezrozumienie przez organ unormowań ustawowych dotyczących dostępu do informacji publicznej. Organ przyjmuje bowiem, że żądana informacja stanowi informację publiczną, lecz odmawia jej udostępnienia, jak twierdzi "również z tego powodu", że nie dotyczy ona działalności organów władzy publicznej czy osób pełniących funkcje publiczne, lecz działalności podmiotów prywatnych, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z treści uzasadnienia wynika także, że jednym z powodów odmowy udostępnienia listy jest to, że została ono przekazana Prokuraturze Okręgowej w [...]. W związku z tym wyjaśnić należy, że ogólną zasadą, która wynika z art. 61 Konstytucji RP, jest dostęp do informacji, wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być zatem formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4, udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Niewątpliwie lista przedsiębiorców, u których podczas kontroli stwierdzono posiadanie lub zakup soli przemysłowej, jest dokumentem urzędowym dokumentującym przebieg i wyniki kontroli, a zatem nie może budzić wątpliwości, że stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Skoro udostępnieniu ma podlegać "treść i postać", w jakiej utrwalona została informacja publiczna, należy przyjąć, że udostępnieniu podlega sam dokument urzędowy lub jego kserokopia, po uwzględnieniu ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega także ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przykładem ochrony przed nieuzasadnioną ingerencją w przypadku przedsiębiorcy jest tajemnica przedsiębiorstwa, znana na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Przepis art. 11 ust. 4 tej ustawy stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. podano, że żądana informacja nie może zostać udostępniona z uwagi na zakazy dostępu do informacji wskazane w art. 5 ustawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wobec podnoszonego zarzutu niewskazania podstawy odmowy udzielenia informacji, organ stwierdził, że jest nim art. 5 ust. 3 ustawy podając, iż jego treść pozwala ograniczyć dostęp do informacji publicznej, jeśli informacje nie dotyczą podmiotów publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. W związku z tym należy zauważyć, że podana regulacja dotyczy zakazu ograniczania dostępu do informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanawia dodatkowe gwarancje jawności postępowań toczących się przed organami państwa, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji. Jeżeli zatem postępowanie dotyczy wskazanych w tym przepisie podmiotów i ma związek z wykonywanymi zadaniami lub sprawowaną funkcją, nie można ograniczać dostępu do informacji o rozstrzyganych i dotyczących tych kwestii sprawach. Zatem przepis, który ustanawia dodatkowe gwarancje jawności postępowań, nie może stanowić, jak przyjmuje organ w przedmiotowej sprawie, podstawy do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. W związku z twierdzeniem organu, że przedmiotowa lista została przy piśmie z dnia [...] marca 2012 r. przekazana do Prokuratury Okręgowej w [...], wyjaśnić należy, iż nie jest to argument do odmowy udzielenia informacji publicznej. Jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji pubilcznej istotnie nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma. Wydawanie decyzji w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji jest niezasadne. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ twierdzi, że informację przekazał i odmowia jej udostępnienia. Przedstawione uwagi wskazują na naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania mjących wpływ na wynik sprawy. Organ powyższe będzie miał na uwadze, ponownie rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji pbulicznej. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz .U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w wyroku.